我國(guó)天然氣管道體制改革的現(xiàn)實(shí)選擇 石油和天然氣管道是石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。我國(guó)天然氣管道建設(shè)發(fā)展總體上起步較晚，條真正意義上的長(zhǎng)輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產(chǎn)。短短十多年的時(shí)間，天然氣長(zhǎng)輸管道總里程已達(dá)近6萬(wàn)公里，初步形成了橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⑦B通境外的供氣網(wǎng)絡(luò)，有力地保障了我國(guó)天然氣工業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 一、天然氣管道與原油成品油管道有所區(qū)別 　　 　　石油和天然氣管道是石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。一般來(lái)說，原油和成品油由于密度較大，可以選擇采用管道、鐵路、公路和水路等多種方式運(yùn)輸，運(yùn)輸成本差別不是很大，相互之間存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。原油管道一般是在特定油田與煉廠之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地輸送特定品種的原油，成品油管道需要從煉廠向油庫(kù)順序輸送不同品種和標(biāo)號(hào)的油品，原油和成品油的成分和性質(zhì)差異很大，不同來(lái)源的原油和成品油很難混合運(yùn)輸，而且原油和成品油管道在更大意義上屬于生產(chǎn)設(shè)施的一部分，其輸送能力一般都與油田和煉廠的生產(chǎn)能力相互匹配。天然氣由于密度低，采用其他方式運(yùn)輸?shù)某杀具h(yuǎn)高于管道運(yùn)輸。同時(shí)，由于天然氣的成分和物理性質(zhì)大體一致，不同氣源可進(jìn)入同一管道進(jìn)行輸送，輸氣管道可以互聯(lián)互通，提供公共服務(wù)。天然氣管道下游用戶眾多，其自然壟斷的屬性十分明顯。 　　 　　根據(jù)許多國(guó)家對(duì)油氣管道監(jiān)管的實(shí)踐，對(duì)原油和成品油管道除項(xiàng)目審核、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和安全環(huán)保等一般性監(jiān)管外，并沒有其他特殊的監(jiān)管要求，而對(duì)天然氣管道的監(jiān)管則相對(duì)嚴(yán)格，一般都設(shè)有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)制定天然氣管輸價(jià)格。因此，我國(guó)油氣管道體制改革應(yīng)主要考慮天然氣管道體制改革問題。 　　 　　二、我國(guó)天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀和主要特征 　　 　　（一）我國(guó)天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀 　　 　　我國(guó)條油氣長(zhǎng)輸管道是1959年1月建成投產(chǎn)的“新疆克拉瑪依-獨(dú)山子”原油管道。經(jīng)過50多年的發(fā)展特別是近十多年的快速發(fā)展，截至2014年底，我國(guó)境內(nèi)建成油氣長(zhǎng)輸管道（不包括LPG管道）總里程達(dá)到10.53萬(wàn)公里（是2005年的2.36倍），包括原油長(zhǎng)輸管道約2.53萬(wàn)公里，其中中石油、中石化分別為1.81萬(wàn)公里和0.72萬(wàn)公里；成品油長(zhǎng)輸管道約2.12萬(wàn)公里，其中中石油、中石化、中海油分別為1萬(wàn)公里、1.08萬(wàn)公里和300公里；天然氣長(zhǎng)輸管道5.87萬(wàn)公里，其中中石油、中石化、中海油分別為5.08萬(wàn)公里、0.72萬(wàn)公里和700公里。初步形成了“西油東送、北油南運(yùn)、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運(yùn)送格局。 　　 　　我國(guó)天然氣管道建設(shè)發(fā)展總體上起步較晚，條真正意義上的長(zhǎng)輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產(chǎn)。2004年西氣東輸管道建成投產(chǎn)以來(lái)，平均每年新增天然氣長(zhǎng)輸管道里程達(dá)到4000公里以上，我國(guó)天然氣工業(yè)發(fā)展跨入了一個(gè)新時(shí)代。與此同時(shí)，我國(guó)的天然氣產(chǎn)量從2004年的415億立方米增長(zhǎng)到2014年的1329億立方米，年均增長(zhǎng)12%。短短十多年的時(shí)間，天然氣長(zhǎng)輸管道總里程已達(dá)近6萬(wàn)公里，初步形成了以西氣東輸（一線、二線全部投產(chǎn)，三線部分投產(chǎn)）、陜京線（一線、二線、三線）、川氣東送、中貴線、中緬線等天然氣管道主干線為骨架，其他聯(lián)絡(luò)線、省管網(wǎng)為補(bǔ)充的橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄⑦B通境外的供氣網(wǎng)絡(luò)，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過2000億立方米/年，有力地保障了我國(guó)天然氣工業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 　　 　　（二）我國(guó)天然氣行業(yè)的主要特征 　　 　　1、天然氣生產(chǎn)供應(yīng)商較少，高度集中在三大國(guó)有石油公司。由于歷史原因，我國(guó)天然氣上游勘探開發(fā)和中游輸配環(huán)節(jié)高度集中在中石油、中石化和中海油三大國(guó)有石油公司手中。三大公司國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量占全國(guó)產(chǎn)量的95%以上，進(jìn)口的天然氣約占全國(guó)總進(jìn)口量的80%以上，供應(yīng)量占國(guó)內(nèi)天然氣*的90%左右。其中中石油的天然氣產(chǎn)量和管道里程分別占到全國(guó)的75.5%和86.5%。 　　 　　2、主干管道與長(zhǎng)約合同一一對(duì)應(yīng)。目前，國(guó)內(nèi)天然氣管道，特別是西部主干管網(wǎng)管輸能力均與長(zhǎng)約合同一一對(duì)應(yīng)。其中：土庫(kù)曼300億立方米天然氣合同對(duì)應(yīng)的是中亞A/B線和西氣東輸二線管道；中烏100億立方米和中土100億立方米天然氣合同對(duì)應(yīng)的是中亞C線及西氣東輸三線；中俄東線380億立方米天然氣合同對(duì)應(yīng)的是即將建設(shè)的中俄東線境內(nèi)管道。這些天然氣管道均是在雙邊政府協(xié)議下的戰(zhàn)略合作項(xiàng)目，是與特定“戰(zhàn)略長(zhǎng)約合同”綁定修建的，相關(guān)公司履約需要管道和相關(guān)設(shè)施作為有效保障。 　　 　　3、天然氣管道的第三方需求數(shù)量規(guī)模十分有限。天然氣管道的第三方需求主要來(lái)自于民營(yíng)企業(yè)的非常規(guī)天然氣生產(chǎn)，以及三大石油公司互相之間的路由需求，但數(shù)量十分有限。2014年，我國(guó)煤層氣、頁(yè)巖氣、煤制氣的產(chǎn)量?jī)H為37億立方米、13億立方米和8億立方米，三者合計(jì)僅占天然氣總產(chǎn)量的4.4%，而且其中大部分歸屬三大石油公司。預(yù)計(jì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期非常規(guī)天然氣增量仍較為有限，根據(jù)*《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》，2020年非常規(guī)天然氣的產(chǎn)量目標(biāo)是，頁(yè)巖氣產(chǎn)量超過300億立方米、煤層氣產(chǎn)量達(dá)到300億立方米，其中大部分仍將由三大石油公司完成。 　　 　　4、國(guó)內(nèi)天然氣產(chǎn)量增長(zhǎng)空間有限，國(guó)內(nèi)消費(fèi)將更多地依賴國(guó)外資源。2014年我國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量1855億立方米，產(chǎn)量1345億立方米，對(duì)外依存度達(dá)到32.2%。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》，到2020年天然氣消費(fèi)量在一次能源消費(fèi)中的比重要從目前的6%提高到10%以上，屆時(shí)消費(fèi)量將達(dá)到3600億立方米，在我國(guó)天然氣產(chǎn)量增量有限的情況下，天然氣對(duì)外依存度將超過40%，并將長(zhǎng)期保持較高的對(duì)外依存度。在這方面我國(guó)與天然氣資源豐富的美國(guó)、俄羅斯以及荷蘭、英國(guó)等歐洲國(guó)家是不一樣的。 （三）我國(guó)天然氣及管道發(fā)展存在的主要問題 　　 　　一是天然氣管道建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的監(jiān)管。國(guó)家在天然氣管道建設(shè)方面缺乏統(tǒng)一的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的壓力等級(jí)和氣質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不利于實(shí)現(xiàn)骨干管網(wǎng)的整體優(yōu)化和互聯(lián)互通。同時(shí)，由于政府監(jiān)管體制和法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，沒有形成對(duì)天然氣管網(wǎng)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和管輸價(jià)格等方面的一整套監(jiān)管規(guī)則，尚不適應(yīng)油氣管網(wǎng)市場(chǎng)化運(yùn)行的要求。*和地方，不同職能部門都在實(shí)施監(jiān)管，存在監(jiān)管不夠協(xié)調(diào)和專業(yè)化監(jiān)管力量不足等問題。地方管道、城市燃?xì)獾缺O(jiān)管體制尚待理順。 　　 　　二是天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰等配套設(shè)施嚴(yán)重不足，直接影響天然氣的安全穩(wěn)定供應(yīng)。我國(guó)天然氣工業(yè)和管道產(chǎn)業(yè)仍處于快速發(fā)展的初期階段，盡管我國(guó)天然氣骨干管網(wǎng)建設(shè)已初具規(guī)模，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，如天然氣管道干線總里程僅為美國(guó)的1/8、俄羅斯的1/4，干線管道密度僅為美國(guó)的1/8、法國(guó)的1/9、德國(guó)的1/10。特別是我國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)滯后，造成調(diào)峰儲(chǔ)備能力嚴(yán)重不足，直接影響著天然氣的安全穩(wěn)定供應(yīng)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備能力一般相當(dāng)于消費(fèi)量的20%以上，而我國(guó)目前儲(chǔ)氣庫(kù)有效工作氣量低于50億立方米，不到消費(fèi)量的3%。 　　 　　三是天然氣價(jià)格尚未理順，市場(chǎng)化配置程度仍然較低。工業(yè)用戶和城鎮(zhèn)居民用戶氣價(jià)關(guān)系不順形成交叉補(bǔ)貼，進(jìn)口天然氣價(jià)格倒掛，缺乏有效解決季節(jié)性調(diào)峰的價(jià)格機(jī)制等。價(jià)格機(jī)制不順對(duì)天然氣的生產(chǎn)、消費(fèi)和利用，特別是天然氣清潔化替代帶來(lái)較大的不確定性，使天然氣發(fā)展面臨諸多矛盾。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)形成長(zhǎng)輸主干管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)和城市配送管網(wǎng)等不同層次的天然氣管網(wǎng)體系，相互之間的成本收益差別較大，存在不合理的價(jià)值關(guān)系。城市燃?xì)饨K端配送和銷售環(huán)節(jié)缺少有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。此外，我國(guó)天然氣管道建設(shè)在征地用地等方面也面臨很大困難，管道建設(shè)過程中的阻工等現(xiàn)象非常普遍。 　　 　　三、我國(guó)天然氣管道體制改革思路和建議 　　 　　（一）我國(guó)天然氣管道體制改革的思路 　　 　　我國(guó)天然氣管道體制改革必須服從天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，有利于天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，有利于解決其發(fā)展中的突出矛盾和問題。我國(guó)天然氣管道體制改革的核心在于解決天然氣管道使用的排他性問題，實(shí)現(xiàn)第三方公平準(zhǔn)入，即通過加強(qiáng)政府監(jiān)管，在確定合理管輸價(jià)格的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)向第三方無(wú)歧視公平開放，體現(xiàn)天然氣管道的公用性，并形成有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。 　　 　　我國(guó)天然氣管道體制改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“網(wǎng)銷分離、公平開放、適度競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管”。“網(wǎng)銷分離”，即將幾大國(guó)家控股石油公司的天然氣管道輸送業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分離，成立具有獨(dú)立法人地位、完善法人治理結(jié)構(gòu)的天然氣管道公司。可通過吸收社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。“公平開放”，即國(guó)有石油公司控股的天然氣管道公司既為母公司和關(guān)聯(lián)公司提供服務(wù)，也向第三方無(wú)歧視公平開放。“適度競(jìng)爭(zhēng)”，鼓勵(lì)國(guó)家控股的石油公司之間在管道運(yùn)輸市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，也鼓勵(lì)社會(huì)資本參與合作建設(shè)或獨(dú)立建設(shè)天然氣管道，并作為獨(dú)立的法人公司運(yùn)作，平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“有效監(jiān)管”，即政府對(duì)天然氣管道企業(yè)資格認(rèn)證審定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理和管輸價(jià)格等實(shí)施有效監(jiān)管。 　　 　　綜合各方面的意見建議，當(dāng)前關(guān)于我國(guó)天然氣管道體制改革的方案選擇主要有以下兩種： 　　 　　種是高度集中的模式。即剝離和整合幾大國(guó)家控股石油公司的天然氣管道業(yè)務(wù)和資產(chǎn)，組建一家國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司，形成天然氣管道全國(guó)一個(gè)主體。 　　 　　這一模式雖然可以有效實(shí)現(xiàn)網(wǎng)銷分離和公平開放，但由于會(huì)形成新的“自然壟斷 行政壟斷”，事實(shí)上強(qiáng)化了其排他性，與破除壟斷的初衷相悖，可能會(huì)損害上游供應(yīng)商和下游用戶的利益，不利于形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于天然氣行業(yè)健康發(fā)展。在天然氣管輸價(jià)格由政府確定、盈利能力較為有限的情況下，國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司由于不具備幾大石油公司的上下游一體化優(yōu)勢(shì)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，難以滿足未來(lái)天然氣管網(wǎng)大規(guī)模投資建設(shè)的需要。在不掌控資源和市場(chǎng)的情況下，國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司也難以承擔(dān)巨大的調(diào)峰和經(jīng)營(yíng)壓力。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立的天然氣管網(wǎng)公司一般都是在管輸容量被用戶全部預(yù)購(gòu)?fù)戤叺那疤嵯虏艜?huì)開始管道建設(shè)，而在我國(guó)目前所處的天然氣快速發(fā)展的初期階段，管道超前建設(shè)是天然氣行業(yè)健康發(fā)展的重要保障，這在生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售*獨(dú)立的情況下是難以做到的。而且，成立獨(dú)立的國(guó)家天然氣管網(wǎng)公司也會(huì)削弱我國(guó)履行政府協(xié)議下天然氣“戰(zhàn)略長(zhǎng)約合同”的能力。 　　 　　第二種是適度競(jìng)爭(zhēng)的模式。即形成2-3家公司為主導(dǎo)，多家公司平等參與競(jìng)爭(zhēng)的天然氣管輸市場(chǎng)格局。這是我們建議采取的模式，也是符合我們提出的天然氣管道體制改革總體思路的模式。這一模式比較符合我國(guó)天然氣和管道產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)際，不僅能夠繼續(xù)發(fā)揮我國(guó)天然氣行業(yè)上中下游一體化的優(yōu)勢(shì)，也有利于天然氣行業(yè)和天然氣管道產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。 　　 　　（二）我國(guó)天然氣管道體制改革配套政策措施建議 　　 　　1、切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)天然氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核準(zhǔn)，確保天然氣長(zhǎng)輸管道的完整性、公平性、公益性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益大化。 　　 　　2、鼓勵(lì)社會(huì)各類資本積極參與天然氣管道、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”。 　　 　　3、建設(shè)天然氣管輸容量市場(chǎng)交易機(jī)制，允許富余管輸能力和第三方用戶持有的管輸容量進(jìn)入市場(chǎng)交易。 　　 　　4、進(jìn)一步完善天然氣價(jià)格形成機(jī)制，理順進(jìn)口氣與國(guó)產(chǎn)氣、工商業(yè)用氣與居民用氣的價(jià)格關(guān)系，推行峰谷價(jià)格、可中斷用戶價(jià)格等；堅(jiān)持和完善與油價(jià)掛鉤機(jī)制，探索形成天然氣與石油以及煤炭等替代能源之間的合理比價(jià)關(guān)系，避免出現(xiàn)逆替代；推進(jìn)天然氣現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和形成價(jià)格。 　　 　　5、促進(jìn)增加天然氣生產(chǎn)和供應(yīng)，繼續(xù)執(zhí)行頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)氣的補(bǔ)貼政策，出臺(tái)支持致密氣開發(fā)的政策。 　　 　　6、加強(qiáng)政府監(jiān)管，實(shí)行天然氣管輸價(jià)格由政府制定；將省級(jí)管網(wǎng)、城市配送管網(wǎng)和城市燃?xì)獾燃{入政府統(tǒng)一監(jiān)管范圍，確保天然氣業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)之間的合理價(jià)值關(guān)系。 　　 　　7、完善天然氣政策法規(guī)，制定《天然氣監(jiān)管條例》和一系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使政府監(jiān)管有法可依、執(zhí)法有據(jù)。