前不久*批排污許可證落地，新的排污許可證制度正在改革之路上前行。從環保部決定改革到《控制污染物排放許可制實施方案》、《排污許可證管理暫行規定》、《重點行業和流域排污許可證管理試點工作方案》等出臺，業界對新的排污許可制度寄予了厚望。本文深入講述了解排污許可制在國內的進展及實施情況，以及美國是如何實施排污許可這項制度的？
為實現永續的可持續性發展，一系列改革正在穩步推進。就環保行業來說，新環保法以zui嚴之姿統領環保工作，“環評風暴”著力消除“紅頂中介”，“水十條”、“大氣十條”、“土十條”全面吹響三大戰役號角，污泥處理處置，農村環境整治…紛紛進入日程。自1985年于上海推行排污許可制度，至今已三十年，一路走來，排污許可證制度在全國范圍內進行了推廣。成效的取得是值得肯定的，但是作為環境管理八項制度之一的它，存在的痛點和盲點致其于“推而不廣”的尷尬境地；在生態文明建設的背景下，展開一場排污許可證制度的革新，是發展的需要。
中國排污許可證制度推進情況
早在2016年的全國環境保護工作會議上，陳吉寧部長就透露了“所有固定污染源的企業排污許可制工作，先選擇污染物排放量較大、管理基礎較好的行業和地區開展試點，到2020年實現許可證發放覆蓋所有固定污染源”的信息，預示著關于排污許可制度的改革即將展開，過去的肆意排污、無證排污會逐步變為不可能。
2016年5月，海南成為了全國排污許可證制度試點改革的探路者，開始嘗試給火電、石化、造紙行業頒發屬于它們的“身份”；與其幾乎同時，吉林、陜西等地開始建立排污許可證信息平臺；同年11月，《控制污染物排放許可制實施方案》正式發布，作為排污主體的企事業單位，從此都要持證排污，執行“一證式”管理。
隨著國辦及環保部方案和相關規定的出臺，各地也依據實際，展開了排污許可證申領、核發、管理工作，全國范圍內許可證改革工作的序幕陸續拉開，從zui初的海南開始，北京、吉林、遼寧、浙江、安徽等十余個省市也開始動作，在切實落實和推進排污許可證的道路上探索前進著。
上個月發布的《重點行業和流域排污許可證管理試點工作方案》（征求意見稿）中，給出了2017年行業試點范圍和地區，并提出從2017-2019年在嘉興、濟寧、無錫及臨沂四市推行流域排污許可制度。從方案未出臺前環保部悄然的悄然動作，到重磅政策逐一出臺，推進排污許可制改革，將其建設成為固定污染源環境管理的核心制度，提高環境管理精細化水平，政府決心是有目共睹的，鑒于其在我國推行諸多年，仍存在的問題，如何做好與環評制度、總量控制制度的銜接，還是需要一段時間的*努力。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運作實施的？
新的排污許可證申領、核發、管理工作在各地開展的具體情況
浙江
浙江省積極推進排污許可證“一證式”改革，將紹興、臺州、舟山、海寧、長興、椒江、桐廬、義烏、天臺、浦江3市7縣作為試點，研究制定改革方案，理順環保內部管理職能，取得階段性成果，已進入全面評估試點成效階段。浙江省*指導嘉興市對全市28家造紙企業開展排污許可證填報培訓及現場申報工作，并委托第三方現場審核造紙企業填報情況。
重慶
重慶市按照國家統籌安排，起草了本市排污許可制實施方案，將國家要求納入《重慶市環境保護條例》（修訂草案），將火電、造紙企業排污許可證核發工作列入2017年全市環保工作重點任務并納入對區縣的年度考核，將火電、造紙企業排污許可證執行情況列為今年監管*重點。執行過程中，重慶市清理出應納入排污許可管理的火電、造紙企業90余家，系統培訓了有關區縣*和企業人員，研究確定*企業技術審核程序和審核內容，制定了《重慶市火電、造紙行業企業排污許可證載明環境管理事項要求》，進一步明確企業排放要求，補充和完善企業自行監測、臺賬記錄和執行報告的要求。目前，重慶市*批9家火電企業和6家造紙企業均已經完成企業申報和信息公開，進入到審核程序。
海南
海南省成立了排污許可證制度試點工作*小組，編制試點工作方案和排污許可證申領技術路線，起草《海南省排污許可實施條例》（草案），研究編制石化工業排污許可技術規范初稿，組織起草了火電行業污染物排放的地方標準。此外，海南省還與中石化、中石油、中海油等石化企業簽訂了合作框架協議，組織11家單位專題研究石油化工、火電和造紙等行業排污許可申報文件及載明內容，多次深入企業現場調研，編寫出版了《美國排污許可證制度200問》，供學習參考使用。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運作實施的？
北京
北京市啟動了全市排污許可證管理工作，目前動員和培訓了各區環保部門和*發證的25家火電、造紙及水泥高架源企業。
江蘇
江蘇省成立了排污許可改革試點工作組，摸底調查出近700家需納入排污許可證管理的火電、造紙、水泥企業，組織編寫火電、造紙行業排污許可證申請與核發工作手冊，組織技術力量現場指導企業申請排污許可證，同時提前探索基于排污許可制度的環境監管體系。
山東
山東省濟寧市承擔著流域排污許可管理試點任務，不僅成立了試點工作*小組，編制實施了試點方案，還開發了排污許可監管平臺。目前，平臺已正式上線，實時更新自動監測數據，結合企業排污許可量，實施預警分析。
遼寧
遼寧省起草了《遼寧省控制污染物排放許可制實施計劃》，于2017年1月11日經省政府會議討論通過，明確要求各市市長負總責。遼寧省*成立了排污許可專項小組辦公室，集中力量指導各市做好相關實施工作，將排污許可制落實情況納入環保督查，組織各市環保部門和重點企業先行做好相關準備工作。遼寧省明確將持證排污情況納入企業環境信用評價指標體系，設立有獎舉報，鼓勵全社會監督。
其他
除此之外，其他各省市也積極開始動作，如：湖北印發《開展火電、造紙行業污染源排污許可證管理工作的通知》，山西印發《關于推進落實全省排污許可證核發工作的通知》，青海印發《關于認真做好全省火電、鋼鐵、水泥行業排污許可證管理工作的通知》，福建印發《關于火電、造紙行業申領新版排污許可證的通知》，安徽對火電、造紙行業企業申領排污許可證相關事項做了公告，上海開展火電、造紙行業排污許可證核發和管理工作，新疆在烏魯木齊開展火電、造紙行業排污許可證核發試點工作。
美國是如何實施排污許可這項制度的？
作為zui早實施排污許可證制度之一的美國，政策實施后取得了不錯效果。以美國污水排污許可證為例，其依據為《清潔水法》。《清潔水法》規定任何從點源向水體排放污染物的行為，不論是否會對受納水體產生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規定的排放限制標準和污染排放時間表，否則即屬違法。美國*及州*為許可證發證部門，有如下特點：
一是排污許可證同時滿足多重標準，核心目標是水質改善。美國污水排污許可證必須同時滿足排放標準和水質標準以及zui大日負荷總量的要求，使點源污染控制直接與水體水質改善。許可證從基于技術的排放限值和水質標準兩個層面控制點源污染排放。
zui大日負荷總量管理是對不達標水體進行修復前的污染分配工具，可總體考慮對不達標水體造成影響的點源和非點源，并在所有點源和非點源間進行污染負荷分配。zui大日負荷總量不具強制性，需要通過排污許可證、聯邦贈款支持的自愿減排活動(如非點源污染控制)、州和地方法律和法令要求、個人和自愿的行動來控制。目前，聯邦和各州已經為7萬個受損水體制定了zui大日負荷總量分配方案。
二是污水排污許可證發放由美國*和各州*分工合作。美國*有48名工作人員專門負責許可證事務，從許可證頒發對象上看主要負責全國船舶、建筑、雨水等一般許可證的頒發，以及所有許可申請的審查。同時，美國**州政府執行相關許可證發放及監督。通常，經由州頒布的許可證或執行的項目，美國*將不再處理，但美國*必須檢查由州頒發的許可證，并有權反對許可證中有同聯邦要求有矛盾的內容。對于未得到美國**或者未得到全部許可證*的州而言，許可證的頒發由美國*區域辦公室負責。
三是污染物覆蓋范圍廣，對不同點源實施分類管理。美國許可證管理對污染物的定義范圍很廣，包括排放至水中的任何類型的工業、城市、農業廢棄物，分為3類：一是常規污染物(BOD5、總懸浮固體、大腸菌群、油和油脂)；二是有毒污染物(重金屬及人造有機化合物)；三是非常規污染物(氨、氮、磷、COD等)。對不同點源頒發不同的許可證，從便于管理角度出發，分為一般許可證和個體許可證，然后根據污染物排放設施類型再進行分類管理。
一般許可證無需個別申請，審批程序簡單，適用于一定地理區域內具有某種共同性質的特定排污設施。具體包括：雨水點源、相同或實質上相類似的行業的設施、排放同類廢物或從事同類型的污水利用和處置活動的設施、對下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運營條件的設施、要求相同或相似監控措施的設施。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運作實施的？
個體許可證是專門適用于個別設施的許可證，它針對這一設施的具體特征、功能等規定特別的限制條件和要求。許可證有效期一般為5年，在許可證到期之前，排污設備運營者須申請新的許可證。
四是將許可證作為*的重要依據，并以違法成本高為原則強制*。《清潔水法》第309條對違法排污的各類處罰作出規定。環境保護主管部門可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進行跟蹤，如果設施發生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時發現并對違反許可證規定的行為進行糾正。
根據違法行為的情況，可以追究違法企業的民事或刑事責任。民事*包括*采取的行政處罰、*門代表*和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算，并且與按日計罰掛鉤。
五是制定具體詳細的技術導則，兼具科學性和靈活性，增強可執行性。為落實許可證要求，美國*制定了國家污染物排放削減系統指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術的排放限值、基于水質的排放限值、監測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實施與強制執行等內容，為企業許可證編寫提供參考。基于技術的排放限值是根據技術和資金的可獲得性而設立的zui低出水水質要求。目前，美國*已經為鋼鐵等55個行業、90多個經濟部門制定了排放限值導則和規范。如果排放限值導則沒有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的專業判斷”逐個制定。關于罰款中的金額確定，專門開發了數學模型，對30多個行業制定了不同罰款方案。
美國排污許可證集合了對企業守法的管理要求，細化了企業的信息報告責任，建立了一套針對企業排放信息的報告、檢查和追責體系，從而保證了企業實際排放和環境管理信息的真實性和準確性，為環保監管機構建立了一套可用于決策的排放源數據。雖然對于企業守法證明義務的一系列規定是在法律中規定的，但是許可證將這些制度整合在對企業的統一要求中，便利了企業的守法，為企業守法證明提供了有力支撐。
如果我國排污許可制度也試圖建立企業的自報制度，以下幾個問題值得思考：一是梳理現行法律法規中關于監測記錄與報告的要求，確保現有法律可以為企業守法證明提供法律依據；二是要在許可證中對監測記錄保存報告守法證明等給予明確規定，使之具有可操作性；三是加強對報告違法行為的追責，雖然環保法已對數據造假行為做出了處罰規定，但對于其它報告違法行為并沒有處罰規定，這需要在立法上予以補充。
