鄉鎮污水處理建設運營PPP模式分析
北極星節能環保網訊:隨著人們環保意識的增強，鄉鎮污水處理越來越受重視，該領域已經成為污水處理市場的熱點。但是許多鄉鎮普遍面臨著污水處理項目投資、建設以及運營管理的難題，各地都在摸索、嘗試，希望找出一種既節約成本，又能發揮污水處理廠作用的全新的運行、管理模式。近期，北京*清源環境科技有限公司總工、原北京市市政工程科學技術設計研究院總工方先金，結合北京通州區鄉鎮再生水廠項目，就 PPP模式在鄉鎮污水處理建設運營過程中的相關問題展開分析和探討。他認為，鄉鎮污水處理項目采用“打捆”PPP招標模式是解決目前建設、運營資金問題的一種可行方式，可以增強社會資本投資的積極性，解決建設資金籌措難的問題;并且可以實現規模化運營，提高污水處理的效益，有效降低運營成本。目前PPP模式在全國方興未艾，仍處探索階段。北京通州區鄉鎮再生水廠項目提供的經驗和實例，可以為各地探索以PPP模式治理鄉鎮污水提供有益借鑒。
鄉鎮污水處理項目采用“打捆”PPP招標模式是解決目前建設、運營資金問題的一種可行方式
許多鄉鎮近年來在投資、建設以及運營污水處理項目時遇到難題：一是資金壓力大，投入不足，設施建設嚴重滯后;二是缺乏專業的運營隊伍，污水廠處理后的水質達不到預期的環境治理目標要求，無形中增加了成本，降低了效益;三是少數開征污水處理費的鄉鎮征收比例和標準偏低，使得收支差額較大，難以維持正常運轉。
目前PPP模式在全國方興未艾，仍處探索階段。北京通州區鄉鎮再生水廠建設運營項目為何采用PPP模式?方先金說：“這個項目的模式構思是由北京市發展改革委提出的，通州區在模式基本構思基礎上，具體完善和實施了該項目的PPP模式。”
2012年，北京市各郊區縣的各鄉鎮污水處理設施分散而且覆蓋率低。10個遠郊區縣108個小城鎮(納入新城和中心城除外)，污水處理設施覆蓋率為59%(其中重點鎮為86%)，污水排放量約41.4萬方/天，受污水設施不足、配套管網建設不完善、經費不足等因素影響，實際污水處理量僅為17.5萬方/天，污水處理率約為42%，影響了北京市郊區水環境的整體改善。《北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出：十二五期間，要“全面完成鄉鎮污水處理設施建設，重點鎮污水處理率達到90%”。但全市108個小城鎮“十二五”時期還需新建及改擴建鄉鎮污水處理設施73處，投資約21億元，僅靠各級政府投入完成任務困難較大。
2012年初，北京市發展改革委提出將區縣鄉鎮污水處理設施建設運營項目打捆運作的投資思路。方先金介紹，具體就是指社會建“廠”、市和區縣配“網”、區縣和鎮鄉“付費”這樣一種模式：以區縣為單位，對新建和已建的污水處理廠進行“打捆”，通過市場競爭機制選擇專業公司進行建設運營，實現規模效益、降低成本;由北京市和有關區縣共同支持鎮鄉建設污水管網;由有關區縣和所屬鎮鄉共同分擔污水處理費，同時完善小城鎮企業和居民水費征收機制。
“鄉鎮村小規模污水處理站采用“打捆”PPP招標模式是解決目前建設、運營資金問題的一種可行方式”，方先金說，在我國，社會資本參與市區的污水處理市場化項目已非常普遍，而鄉鎮污水處理廠普遍分布零散，處理規模偏小，難以滿足社會資本的收益要求。對政府而言，無論鄉鎮規模大小均需配備污水處理設施，其建設需求是剛性的。將多個污水處理項目“打捆”招商，擴大投資規模，可以增強社會資本投資的積極性，解決建設資金籌措難的問題;并且可以實現規模化運營，提高污水處理的效益，有效降低運營成本。
方先金介紹，北京市鄉鎮污水處理建設運營分三批招商計劃：*是2012-2013年啟動順義區、平谷區、密云縣3個區縣作為試點，共涉及35個小城鎮污水處理廠、592公里污水管網和139公里再生水回用管網，總投資8.4億元，吸引社會投資約5億元左右。第二批是2013-2014年啟動房山區、昌平區、門頭溝區和延慶縣4個區縣，共涉及小城鎮污水處理廠34個，規模共計約21萬立方米/日，污水管網440公里，再生水利用管網59公里，總投資約18億元，吸引社會投資約11億元左右。第三批是2014-2015年啟動通州區，共涉及小城鎮污水處理廠13個，規模共計約7.4萬立方米/日，污水管網約96公里，再生水利用管網約16公里，預計吸引社會投資約4億元左右。
PPP模式良性運行的前提：政府和企業“風險共擔、誠實守信、利益共享”
國家*《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》明確提出：“政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及*合作關系”。政府和企業“風險共擔、誠實守信、利益共享”，這是PPP模式良性運行的前提。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。
據方先金介紹，北京通州區鄉鎮再生水廠建設運營項目采用“7+2+4打捆招商”的PPP模式，區水務局通過公開招標選擇投資人，區政府大運河(北京)水務建設投資管理有限公司與中標人簽署《項目公司股東協議》，按照15：85的股權比例在通州區合資組建項目公司，區政府*區水務局與項目公司簽訂《特許經營協議》，授予項目公司本項目的特許經營權;并分別就每座污水處理廠/再生水廠與項目公司簽訂《污水處理服務協議》或《升級改造運營服務協議》或《運營服務協議》，對項目實施日常監管，向項目公司提供污水并支付污水處理服務費。項目公司負責投資、建設及運營管理漷縣鎮(覓子店)、西集鎮(中心區)、潞城鎮(甘棠)、永樂店鎮(第二)、宋莊鎮(寨辛莊)、馬駒橋鎮、臺湖鎮(第二)7座污水處理廠/再生水廠;負責對西集鎮(次中心)與于家務鄉(次中心)2座污水處理廠/再生水廠進行升級改造、投資及運營管理;負責運營管理永樂店鎮、于家務鄉(中心區)、張家灣鎮(西定福莊和牛堡屯)4座污水處理廠/再生水廠。特許經營期限25年(含建設期)，屆滿時，項目公司將13座污水廠/再生水廠無償完好移交給區水務局或其機構。
方先金認為，“成功的PPP模式項目運作應包括技術方案制定、融資方案制定、運營方案制定、PPP項目公司組建、配套設施落實、運營費用支付保障、項目質量控制等內容，以便保證政府和社會伙伴雙方的利益共享、風險共擔”。在通州區鄉鎮再生水廠建設運營PPP項目中，政府和社會合作伙伴雙方的關系明確，區水務局與PPP項目公司之間本質上為合同關系，各按合同獲得權力，履行合同義務。雙方利益共享：PPP項目公司享受;區水務局獲得污水處理服務，獲得環境效益的改善。風險共擔：PPP項目公司承擔建設運營質量風險，政府承擔水量保證(前1-3年不低于60%，4-6年不低于70%)和法律改革調整風險;不可抗力風險由雙方共同承擔。
政府應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，理順各參與機構之間的權限和關系，以確保PPP項目規范運作
PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。為確保PPP項目規范運作，政府部門不能放任自流，而應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險。
方先金介紹，為保障通州區鄉鎮再生水廠建設運營項目進度，2013年4月，北京市政府下發了《關于印發北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案(2013-2015年)的通知》，對各市級相關部門和區縣政府職責進行了劃分，對各區縣下達了建設任務，并對具體建設任務逐年設定了目標。通州區政府采取聯席會議小組制度，由主管副區長為顧問，水務局為召集單位，成員單位為區*、財政、規劃、環保、國土、住建、市政市容委、新城建設、相關鎮政府等部門，聯席會議小組負責對項目重大問題進行決策。聯席會議小組下設辦公室，組織協調各部門、各單位具體開展工作，負責項目組織實施和各項具體工作的安排。
政府應作為付費主體，承擔鄉鎮污水處理服務費的支出義務
PPP項目的建設和運營，需要資金保障。尤其是到了后期運營階段，需要*的資金支持。由于鄉鎮污水處理費難征收，難以實現收支平衡，如果僅靠鄉鎮財政維持污水處理廠的正常運轉難度很大。為確保鄉鎮污水處理廠正常、穩定運行，有關區縣和所屬鎮鄉應作為付費主體，承擔污水處理服務費的支出義務，同時有必要建立污水處理費征收體系，對各鄉鎮的污水處理費征收進行統籌管理。
方先金介紹，為保障通州區鄉鎮再生水廠建設運營項目的順利實施建設和正常運行，相關部門從以下幾方面入手做好運營費用的保障工作：預先對污水收費和政府補貼進行了預測，并將政府補貼納入財政預算;污水費實現專款，各鄉鎮將污水收費統一交區財政專戶;區財政補貼同時進區財政專戶;區水務局按季度下撥運營費用。
水處理技術單位和投資咨詢單位應根據自身專業技術優勢在PPP模式運作中發揮作用
鄉鎮污水處理PPP項目打捆招商交易程序復雜，專業性強，涉及特許經營、水務行業、財務、法務、商務等眾多領域和各鄉鎮的實際情況，一方面要求制定相應的政策和規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。一般縣級以下政府都不具備類似的專業人才和操作經驗，若無專業咨詢機構協助，政府和社會公共利益難以得到保障。對此，方先金認為，“水處理技術單位和投資咨詢單位應根據自身專業技術優勢在PPP模式運作中發揮作用”。
以通州區鄉鎮再生水廠建設運營項目為例，“設計院和咨詢公司為PPP模式提供了技術保障”，方先金介紹，這個項目比較復雜，需要新建7座+升級改造2座+委托運營4座;出水標準高，其中10座污水處理廠要求為再生水標準(COD≤30mg/L，SS ≤5mg/L，TP ≤0.3mg/L，氨氮≤1.5(2.5)mg/L);需要每座污水廠運營報價和加權平均價，目的是明確不同污水廠區與鄉鎮運行費用承擔。在項目實施過程中，技術單位作用明顯：設計院在招標前，進行了兩年半的技術準備工作，提供了通州區鄉、鎮、村的詳細調研結果，各污水處理設施的規模和配套管網、投資估算、融資方案、各污水處理廠水價估算、特許經營期的污水收費預測和政府補貼預算等，使得區政府對PPP模式運作過程中的決策具有科學依據。咨詢公司也為PPP模式運作提供了詳細的實施方案，從專業角度完成招標所需要的所有文件的編制，制定詳細的特許經營協議、污水處理服務協議、升級改造協議、運營服務協議、項目公司股東協議、項目公司章程等，使得PPP模式運作有序且合規合法。
