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環境污染第三方治理是利用市場機制深入推進環境污染治理的重要舉措，也是我國生態文明領域的重要制度創新，對污染治理、環境服務業發展將產生積極、深遠的影響
環境污染第三方治理是利用市場機制深入推進環境污染治理的重要舉措，也是我國生態文明領域的重要制度創新，對污染治理、環境服務業發展將產生積極、深遠的影響。目前在實踐中存在概念內涵不清、理論支撐缺失、運行機制不暢、實踐方向不明等問題，本文擬對這些基本問題進行系統分析，為“十三五"深入推進環境污染第三方治理提供管理技術支撐?！?來源：中國環境管理 作者：董戰峰等
第三方治理是促進環境污染治理市場化、專業化、產業化的有效模式，也是我國生態文明制度建設創新的重要內容。我國環境污染第三方治理還處于探索階段，存在內涵不清晰、理論架構未建立、關鍵問題待突破、政策路徑不明確等問題，系統設計我國環境污染第三方治理改革路線圖是當前迫切的現實需求。本文在對第三方治理內涵的解析和界定的基礎上，提出基于多中心公共經濟論、市場經濟利益原理、規模經濟及委托-代理理論的理論架構，綜合分析第三方治理的理論依據及作用機制。從國家和地方兩個層面梳理我國環境污染第三方治理的政策演進情況，并立足于我國環境公用設施建設和企業工業污染治理領域第三方治理的發展現狀，剖析成效及問題，提出構建法律法規和標準體系、環境監管體系、經濟政策支持體系、市場價格體系和企業誠信評價體系的政策機制改革框架及實施路徑。
1、 第三方治理的內涵 環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。內涵可從以下幾個方面去界定。
1.1?第三方國內外學者對“第三方"的理解存在分歧，主要有兩種觀點：種觀點是以美國公共政策學者、NGO研究專家薩拉蒙（Salamon）為代表的“第三部門"學派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨立于政府體制之外，以實現公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會力量。第二種觀點則是國內多數研究者所定義的，即第三方是相對于傳統治理模式中的兩方——作為監管方的政府和集排污、治污為一方的企業而言的，將治污功能分離出來，交予專門的污染治理機構，即專業環境服務公司，由此稱為“第三方"，實質上是一種市場力量。
產生分歧的原因并非是這兩種觀點的對立，而是對“治理"理解的角度和范圍不同。種觀點是廣義的第三方概念，任何獨立于政府、有能力且志愿參與公共服務生產的組織或個人，包括公眾、私人組織和民間團體，都可參加環境污染的治理過程，被認為是“第三方"。國內目前環境污染第三方治理實踐中的“第三方"主要是一個狹義的概念。
1.2?排污者依據污染物的來源，可將污染物分為三類：一類是生活污染物，如餐廚固體垃圾、生活污水等，排放主體是公眾，但公眾一般不單獨作為責任主體委托環境服務公司進行污染處理，而由政府將轄區內污染集中處理，即政府是這類污染的責任主體。二是工業污染物，如工業廢水、廢氣、固體廢棄物及重金屬排放物等，責任主體是排污企業。三是城鎮場地污染和區域性環境污染物，如垃圾堆放場、太湖流域環境污染等，這類環境公用設施或跨行政區域的污染處理有很強的外溢性，因此責任主體也歸為政府。由此可知，“排污者"實際上是環境污染治理的“責任主體"。而第三方治理中的責任主體可以分為兩類：一是政府。對于環境公用設施、區域生態環境修復等問題，政府雖然不是直接的排污者，但有責任去處理這類環境污染。二是企業。企業由于工業生產帶來的環境損害，實際上是占用了生態環境容量資源賺取了商業利潤，因此有責任和義務承擔相應的治理成本。
1.3?第三方治理模式第三方治理遵循的是“污染者付費，專業化治理"原則，基于污染的責任主體主要是政府和排污企業，可分為“政企合作"和“企企合作"兩種形式，這兩者在具體的推行方式上有所區別。1.3.1?“政企合作"模式，以政府為責任主體提供的環境服務主要是環境公用設施建設、區域生態環境修復以及環境監測服務等領域，這些領域具有項目建設周期長、投資回報率低等特點，因此，政府與第三方專業企業合作時，采取的方式主要有特許經營、委托運營及環境績效合同服務。其中，對于經營性好的環境公用設施領域，如城市污水、垃圾處理設施，可采取特許經營（BOT、TOT、BTO等）、委托運營等方式引入社會資本，主要付費方式是“使用者付費"以及必要的“政府付費"；對于環境公共服務領域，如城鎮污染場地治理和區域性環境整治等，可采取環境績效合同服務等方式引入第三方治理，主要付費方式是“政府付費"。此外，政企合作還包括PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。通常國內討論的多是狹義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。環境污染治理領域第三方治理、PPP、特許經營等相關概念之間的內涵關系解析如表1所示。
1.3.2?“企企合作"模式，當污染責任主體為企業時，所涉及的領域主要是工業污染治理領域，尤其是大型工業企業、工業集中園區，這些領域具有明顯的規模效應和集中優勢等特點。企企合作所采取的方式主要是“合同環境服務"，排污企業與專門提供環境服務的公司通過簽訂環境服務合同的方式采購特定的環境服務，雙方共享節省下來的減排費用。通常根據環境服務公司是否擁有治污設施的產權，“企企合作模式"可分為：“委托治理服務"模式：面向新改建項目的覆蓋工程設計、采購、安裝、運營全過程，第三方全部或部分擁有治污設施產權；“托管運營服務"模式：針對現有的治污裝置、設施，第三方不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。第三方治理模式架構、所涉及業務領域及相互之間的權責關系如圖1所示。
2 、第三方治理的理論架構 多中心公共經濟理論、利益原理、規模經濟理論和委托–代理理論共同構成環境污染第三方治理的理論架構，如圖2所示。
2.1?多中心公共經濟理論多中心公共經濟理論認為，通過引入市場機制，并維持足夠的競爭性壓力，環境公共物品不僅可以得到更有效率的供給，同時還可以避免政府機構過度的膨脹和擴張。在環境污染治理領域引入第三方治理，供給被拆解為“提供"和“生產"兩個環節，“提供"環節仍由政府負責，即項目的發起、識別、模式確定、監管等頂層設計和制度安排仍由政府負責，而具體的生產環節，可委托給私營部門承擔，因為私營部門的市場競爭機制決定了這個環節比政府更有效率優勢。
2.2?利益原理傳統的環境污染治理模式要求企業自建治污設施處理排放的污染物，但是單個企業受制于自身經濟實力與技術水平等現實因素，治污的邊際成本很高，中小企業根本無力承擔。此外，企業是追求自身經濟利益的市場主體，治污是一種沒有產出的純粹投入，并非其所追求的目標，所以企業常會漠視環保責任，縱使政府全力應對加強監管，企業的偷排漏報現象仍較嚴重。而將治污功能剝離出來，交由專業第三方，排污企業將可從污染治理活動中抽身，專注于生產活動，從而提高經濟效率。只要第三方的治污費用低于自建設施處理費用或者違法排污費用，企業就會選擇第三方治理。
2.3?規模經濟理論在環境污染治理領域引入第三方專業治污主體，可達到非常顯著的規模經濟效益。在生產技術方面，第三方經營實體專門從事一定區域的污染治理活動，取代單個企業各自治污，更便于采用大型的高效設備和的治理技術，使單位污染治理的邊際成本遞減。在企業經營管理方面，第三方主體專業從事治理新技術的研究開發，可以降低單位產品分攤的研發費用；管理人員工作也更加專業化，降低了單位污染治理的固定成本費用，實現資源的整合利用。當規模經濟發展到一定階段時可以形成聚集經濟，產生企業聚集而成的整體系統功能大于在分散狀態下各企業所能實現的功能之和，環保產業園區便由此形成。
2.4?委托-代理理論環境污染第三方治理實際上是責任主體——政府或者排污企業通過與第三方簽訂合同或者協議，將污染治理任務委托給第三方企業，雙方形成委托–代理關系，前者向后者支付治污費用，后者向前者提供污染治理服務，形成雙向監督、利益共享、風險共擔的關系。基于委托方和代理方信息非對稱、有限理性、利益沖突等因素，雙方可能面臨逆向選擇、道德風險等問題。如在第三方治污企業的選擇上，由于信息的不、價格體系不完善可能導致“劣幣驅逐良幣"的惡性競爭現象，而將一些優質的環境服務公司驅逐出市場。在合同的履行過程中，也可能出現第三方治污企業出于自身利益考慮而縮減治污投入或者虛報、假報監測數據等道德風險問題。
3 、我國環境污染第三方治理政策與實踐進展 我國環境污染第三方治理的發展仍處于初級階段，一些深層次的問題尚待解決，目前主要通過政策和試點推進。國家和各地區均相繼出臺了相關的政策，并積極鼓勵采取金融、信貸等引導和支持實施環境污染第三方治理，主要集中在環境公用設施建設和工業企業污染治理兩大重點領域。
3.1?政策制定與出臺情況
3.1.1?國家層面
目前我國環境污染第三方治理政策發展總體上可以分為探索形成和逐步深化兩個階段（表2）。
階段即探索形成階段，尚未專門出臺環境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）為起點，提出建立政府特許經營制度，推進市政公用行業市場化進程；2004年，環?？偩职l布了《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》（國家令第23號），對環境污染治理設施運營活動實行運營資質許可制度，開啟了我國環境污染治理市場化運營模式。此后，、國家、環保部（或環?？偩郑┑炔块T陸續發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等多項文件，推行環境污染治理社會化、市場化和專業化運營。
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