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2015年即將過去，2016年馬上到來。2015年，既發生了舉世矚目的霧霾污染和環境事件，也發布了眾多的生態文明體制改革文件，更對未來五年的環境保護工作作出了部署，是中國環境治理史乃至世界環境治理*極為不平凡的一年。

　　2015年的中國環境立法

　　在國家層面，為了新配合《環境保護法》的實施，zui高人民*于2015年1月發布《zui高人民*關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對《環境保護法》第58條規定的環境公益訴訟做出細化規定；*常委會于2015年7月通過《*常委會關于*zui高*在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，*zui高*開展民事公益訴訟和行政公益訴訟改革試點的決定；*發布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》、《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》、《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》和《企業事業單位環境信息公開辦法》、《環境保護公眾參與辦法》、《突發環境事件應急管理辦法》、《*約談暫行辦法》等部門規章，為新《環境保護法》的有效實施，發揮其實在性和實效性奠定了堅實的規則基礎。針對現實存在的突出大氣污染問題，*常委會于8月還修訂了《大氣污染防治法》，為治理區域性霧霾和應對重污染天氣提供了法制基礎。此次修訂《大氣污染防治法》，除了響應“大氣十條”的要求，將揮發性有機物、生活性排放等物質和行為納入監管范圍、嚴控船舶大氣污染排放、加強重污染天氣預警、加強環境風險的預防和控制、細化社會參與和監督、推行排污權交易，加強與《環境保護法》銜接、增加行政處罰條款、加強行政強制力、懲處監測數據造假、規定約談制度外，還體現了以下進步：一是理順了大氣環境質量和污物排放總量的關系，體現了立法邏輯的科學性；二是按照動態管理的思想應對大氣污染問題，體現了立法的科學性與預測性；三是通過提高燃油質量標準來解決機動車大氣污染問題，體現了立法敢于碰硬的擔當性；四是規定了重點區域大氣污染聯防聯控和重污染天氣的應對措施，體現了立法的問題導向性。

　　在地方層面，各地積極響應新《環境保護法》的要求，制定或者修改了一些地方法規，如廣東省頒布了《廣東省環境保護條例》；湖北省人大常委會決議并通過了《武漢市機動車排氣污染防治條例》；江蘇省頒布了《江蘇省大氣污染防治條例》等，促使新《環境保護法》的創新性規定落地實施。

　　但是，這些數量眾多的立法還是改變不了目前嚴峻的大氣和水污染，主要的原因是，法律的實施設計僅靠公權力機關的主動作為，忽視社會的制約性權利，存在邏輯缺陷。如果*機關疏于職責，不實施法律規定的嚴格監管職責和嚴厲的法律責任，可能承擔環境污染后果的社會毫無督促辦法；如果官員應當引咎辭職而其*不讓其辭職，可能承擔環境污染后果的社會毫無啟動辦法；如果*對訴訟不立案，可能承擔環境污染后果的社會也毫無糾正辦法。而*政府和zui高人民*也沒有精力糾正全國各地、各層級所有的違規現象，所以由于疏于監管和*導致法律規定沉睡的現象在現實中仍比較普遍地存在，嚴格實施的環保法律措施缺乏常態性。一些所謂嚴格的*也往往夾雜個人利益和情感因素，使得局面變得更加復雜。為此，下一步需要探索建立健全社會參與的監督制度和機制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責等行政措施或者行政處罰自動啟動的機制，讓行政監管的權力受到權利和其他權力的制度化約束，使環境法律實施常態化。否則，*zui嚴的環保法，因為其體制制度和機制設計缺陷，可能會成為*實施zui差的環保法。

　　2015年的中國環境*

　　*zui嚴的新《環境保護法》于2015年1月1日起實施。上半年，*門與司法、*部門之間的加強，聯動*加強，環境行政與環境司法之間有序銜接，*積極性提高，按日連續處罰、查封扣押、限產停產以及行政拘留等有效處罰措施得到落實，環境*案件數量快速增長，一部分突出的環境問題得到解決。以山東省為例，山東省*廳、*聯合下發《關于強化*環保聯勤聯動切實做好環保行政*保障工作的通知》；*與省*聯合發布公告，開展環境保護行政*檢查監督專項活動；檢察機關積極作為，對環境保護*活動進行嚴格監督，針對環境保護*活動提出100多條檢察建議。根據統計，2015年1至7月，各地按照新《環境保護法》的要求，嚴格*，實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產案件共計達3760件；罰款數額達到28203.42萬元；行政拘留案件927起；在刑事環境司法方面，移送司法機關查處的涉嫌環境污染犯罪的案件共計863件；環保部對減排存在突出問題的5個城市實行環評限批，對37家企業實行掛牌督辦，對脫硫設施運行不正常的火電企業扣減脫硫電價款5.1億元。衡陽、承德、滄州、臨沂、保定、馬鞍山、無錫、鄭州、安陽、南陽、百色等城市，以及北京排水集團，因為環保工作不力，其主要負責人都被*約談。在嚴格*之下，全國的水環境污染得到了一定的遏制，空氣質量得到明顯改善，李克強總理為此也作出批示予以肯定。

　　但是，下半年經濟下行壓力巨大，在山東臨沂、河北保定等地，因為產業結構調整，很多工廠關閉，全國數以百萬計的職工下崗或者再就業，經濟基本面的維護和社會的穩定成為各地關注的頭等大事，環境保護法律的嚴格實施受到嚴峻挑戰。即使是約談，城市經濟和環境保護工作轉型也需要一段時間。天津港發生的大爆炸環境危害*，山東等地也接連發生化工廠爆炸事件，全面敲響了我國化學品環境風險管控的警鐘。環境約談制度剛開始*，但是隨著時間的推移，威懾力似乎開始下降。入冬以來，華北、東北等地的霧霾污染出現持續爆表現象，區域性霧霾出現擴散現象，北京還*地發出兩次紅色預警，*派出督查組到各地巡視督查。一些學者甚至將其與20世紀50年代歷*的倫敦霧霾污染事件相提并論。紅色預警和環境保護督查之后，霧霾依舊甚至更加嚴重，效果甚微，一些學校的學生甚至帶著口罩在教室里上課。等風來掃除霧霾的尷尬現象，說明產生原因已不全然是個案的*問題，而是更深層次的全局性產業結構、產業布局和能源結構問題。嚴重的環境污染考驗地方黨委和政府的執政能力，挑戰生態文明建設的制度信任和實施效果，必須引起重視。可見，優化產業布局、調整產業結構，形成新的能源結構，目前顯得尤其緊迫。為了改變這一現象，除了要建立常態化的*檢查機制和*效果的第三方評估機制，一以貫之地落實《環境保護法》的嚴格要求外，還要加強對地方各級黨委和人民政府全局工作的平衡能力考核，不要讓環境法治在現實中走了樣、變了調，不要讓生態文明建設失去人民的信任。

　　2015年的中國環境司法

　　2015年1月的《zui高人民*關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》放寬了原告的起訴資格，如對“設區的市”和“社會組織”也作了擴大解釋，明確了具有起訴資格的社會組織的排除性條件，促進了環境公益訴訟案件的提起和審理。全年環境民事公益訴訟案件達到30多起，檢察機關提起的環境行政公益訴訟開始出現。福建南平等地的環境公益訴訟案件得到受理甚至判決，成為環境法學界2015年底關注的熱點法治新聞。其中，福建南平公益訴訟一案，*判令四名被告恢復被破壞的28.33畝林地的功能，補種林木，否則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元，共同賠償生態環境受損恢復原狀期間的服務功能損失127萬元，顯示出新《環境保護法》的重要作用。

　　但是，從現實來看，環境公益訴訟的實施效果不容樂觀，如在社會組織是否可以索賠方面，zui高人民*的司法解釋與中共*辦公廳、*發布的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》矛盾；環境民事公益訴訟主要為技術、律師和財力較為雄厚的社會組織提起或者參加，其他的社會組織數量雖然龐大，但基于組織的宗旨限制或者其他利害關系考量，要么不愿意管閑事，要么財力不足或者技術能力不足，心有余而力不足，持觀望態度，遠遠未能達到環境法學界期待的環境民事公益訴訟“井噴”狀況。造成此種狀況的主要原因在于環境民事公益訴訟阻力廣、成本高、難度大，警示效果有限，且中國環保社會組織自身存在天然和后天的不足。

　　2015年的中國生態文明體制改革

　　2005年是中國生態文明體制改革的關鍵之年。*不僅發布了總攬全局的生態文明建設指導性文件——《中共**關于加快推進生態文明建設的意見》，還出臺了指導生態文明改革的綱領性文件——《生態文明體制改革總體方案》，構建了中國未來創新、協調、綠色、開放、共享的大格局。在具體的改革方面，作出部署如下：

　　一是*重啟了綠色GDP研究，開展環境影響評價改革，改變紅頂中介賺黑心錢并禍害公共環境的丑惡現象；中共*辦公廳、*發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，通過環境的價值性來約束環境污染型和生態破壞型發展。難能可貴的是，2015年，*拒絕審批一批有環境影響的水電、火電等重大項目的環境影響評價文書。

　　二是為了促進水污染的防治，國家在啟動《水污染防治法》修訂工作的同時，出臺《水污染防治行動計劃》，作出三個方面的創新。首先，提出2020、2030、2050年三步走的水環境保護目標，與我國經濟社會中*發展的階段性預期目標相契合，凝聚了共識，讓人民群眾看到了環境治理的希望。其次，在每段工作任務后加上括號，規定了牽頭部門和配合部門，落實各部門的責任，使計劃的落實具有可考核性。再次，吸收*門和*門參與環境保護績效考核和責任追究，發揮黨政同責的作用，使環境保護的責任分配規則與權力運行的政治規則相一致，使政治權力的責權利相匹配。

　　三是為了實現環境保護的源頭科學管理，國家*會同*等部門，在全國28各縣市開展“多規合一”的試點，海南省于2015年5月被*確定為省級“多規合一”試點地區。“多規合一”可以促使經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、國土開發利用規劃和環境保護規劃等相協調，形成基于發展的一張藍圖繪到底的大規劃格局。為了落實“多規合一”的要求，優化空間開發布局，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，*和國家*還印發了《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》，開展環境保護的分類施策工作，使環境保護政策的實施精細化，具有針對性。

　　四是為了形成環境保護監管新格局，*印發了《全國生態環境監測網絡建設方案》，上收全部國控點的監測運行權；中共*關于“十三五”規劃的建議還提出，省以下環境監測工作由省級*門直接負責，實行垂直管理。這些措施有利于保證全國生態環境監測數據的準確性，破解污染企業污染排放數據造假和地方政府環境質量數據造假導致考核結果失真的難題，為環境保護考核的科學性和真實性奠定了基礎。為了破解地方環境*的保護主義，中共*關于“十三五”規劃的建議還提出，施行省以下環境保護監察*垂直管理制度，有利于增強環境*的統一性、性、有效性。

　　不過，上述改革也存在一些暫時不被理解的地方，如生態文明體制改革強調的責任很嚴格，但在經濟下行的階段，上半年*門嚴格審批甚至被拒審的一些項目，在下半年卻被審批通過；各個部門都劃定紅線，zui后導致紅線太多和紅線交叉的亂象，多規都合一了，但紅線未合一；一些簡政放權工作缺乏科學論證，可能源于部門的內部博弈；一些權力下放后沒有工作抓手，或者缺乏有效的約束導致失控，或者由于能力不足難以行使；一些學者指出，生態文明體制改革文件和其他相關改革文件發布過多、過密，沒有到基層充分調研，一些措施不接地氣；改革缺乏輔導、突破口和工作抓手，基層無所適從；環境保護黨政同責文件發布已逾三月，而在霧霾頻發、污染相當嚴峻的現實下，竟然沒有地方黨政干部被追究責任，使得一些人士開始懷疑生態文明體制改革文件的效力與效果。建議2016年，國家和地方廣泛開展生態文明體制改革的輔導和解讀工作，開展生態文明體制改革部署的全面考核工作，使改革落到實處、落到各級政府，讓人民群眾切切實實地感受改革帶來的環境質量改善成果。

　　2015年的中國生態環保建設

　　2015年是生態環境建設和環境保護產業取得重要進展的一年。近幾年，環境污染物的排放總量正處于歷史高位，復合型污染的特征更加明顯，主要污染物排放總體上正進入跨越峰值并進入下降通道的轉折期。到“十三五”末期和“十四五”初中期，主要污染物的排放拐點可能全面到來。也就是說，目前至今后五年是環境與經濟發展矛盾的凸顯期，遇上經濟下行壓力期，過關越坎的難度更大。在發展階段而非發達階段，環境污染問題只是表象，其實質是工業經濟的發展程度偏低問題，是能源結構偏重問題，是生活方式不符合環境友好的問題。在發展不足的現實下，僅靠嚴格*解決不了經濟發展和環境保護相協調的重大課題。環境與發展的平衡是一個循序漸進的過程，不能急于求成，還應當堅持發展階段論，出臺的環境保護標準和力度不能脫離發展階段，不能以脫離發展階段的環保要求否定一切。為了讓環境保護不成為經濟社會發展的短板，必須既要有解決環境問題的歷史壓迫感，同時也要有必要的歷史耐心。除了嚴格執行現行法律法規外，國家還應加強污水管網、污水處理廠基礎設施建設，用做加法的共贏手段，讓環境保護和全面建成小康社會、基礎設施建設相結合，把環境保護納入工業化和城鎮化的進程，和升級發展相結合，扶持企業升級改造，為企業遵守環境法律法規創造條件。如2015年通過的《水污染防治行動計劃》要求到2017年底，全國的工業園區要建成污水管網與污水處理設施，為解決面上的污染打下基礎，京津冀、長三角和珠三角要提前一年完成任務，這一措施既促進了GDP的增長，也創造了就業，同時也利于改善了區域的水環境質量，為工業發展提供更多的環境容量。

　　環境也是民生。2008年以來，國家和社會的環保投入大幅增加，環保產業年增長率約18%。2012年，我國的環保投資占GDP比例約1.5%，而2015年約占GDP的3.5-4%。武漢市的環保產業產值達350億元，占GDP的6.3%，遠遠高于同期全國比重。為了進一步促進環境污染第三方治理，2015年4月9日，*和*發布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，大理推進水污染防治領域的PPP 模式。2015年1至10月，我國已經完成環保公司并購案48起，涉及金額141億元。不過，目前全國大大小小有3.5萬家左右的環保企業，因發展水平參差不齊，核心技術缺乏，正面臨大洗牌的局面。為了搶占市場，頻頻出現一些低價惡性競爭的不良現象，其中一些財力雄厚的國有企業沒有作好表率。在融資方面，大企業通過定向增發等方式能夠比較容易地獲得資金支持，擴大*，而其他中小企業，因為缺乏核心的技術競爭力，加上服務的對方——污染物排放企業經濟總體也不景氣，目前經營困難。

　　環境保護產業的發展必須具有可持續性。而其健康的持續發展須符合以下五個條件：一是社會要有持續的環境保護產業和服務需求，即要用嚴格的法律要求催生社會龐大的產業需求；二是企業要有持續的盈利能力，既要保證企業有合理的利潤空間；三是消費者要有持續的環境保護支付能力，既要保證消費者收入增長的可持續性；四是實體產業只有和環境金融相結合，才有持續做大做強的經濟基礎；五是制度環境要公平，不能選擇性的*，不能選擇性的支持。現在看來，這些條件都存在一些欠缺或者問題，下一步應當結合這些條件，開展改革工作，如進一步加大環境保護金融制度改革的力度，讓中小企業受益。

　　結語

　　目前我國全面進入水環境保護和大氣環境保護的戰略相持期，環境容量壓力巨大，人民群眾的意見相對強烈。環境問題zui為嚴重的時刻，也正是局面出現轉機的時刻。2016年，應當嚴格實施環境保護黨政同責的要求，忠實執行《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律法規的要求，把《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》落實好，使得相關措施和政策全部落地，遏制環境質量繼續惡化的局面。同時，加強環境保護科技發展和制度創新，減少環境管理的中間環節，暢通環境監督的渠道，提高環境保護工作的透明度，提升環境保護工作效率。

霧霾之下，行人容易迷失道路，但是國家不能迷失方向。目前，應以創新、協調、綠色、開放、共享為發展理念，對“十三五”時期環境保護工作進行謀篇布局，凝聚共識，增強戰略定力，大力開展環境保護基礎設施建設，加強生態建設，開展能源結構調整、產業布局和產業結構調整，把環境保護真正融合到經濟和社會發展的進程之中予以統籌考慮。下一步，要實現環境保護戰略大轉型，堅持能源結構和產業結構調整并舉，堅持產業布局和區域發展格局優化并舉，堅持生態建設和污染防治并舉，生產污染和生活污染防治并舉，規劃管控和項目管理并舉，環境監管和基礎設施建設并舉，宏觀調控與*監管并舉。只有這樣，各界所預期的“十三五”或者“十四五”初中期環境質量拐點，才能真正到來。生態文明建設的*成果，才會得到充分展示。

　　在2016年即將到來之際，讓我們牢記2015年的環境污染教訓與經驗，攜起手共同面對現實的環境危機，為生態文明的建設和經濟社會、環境保護工作的大轉型，作出力所能及的貢獻。