目前，PPP模式在環保領域發揮著越來越重要的作用。許多環保項目被設計成PPP模式項目推向市場，以吸納社會資本投資，但在實際操作中，也面臨著許多挑戰，急需理論的指導，特別是在融資領域。PPP模式融資的理論基礎是公共金融學，從公共金融學的角度去認識目前環保領域PPP模式融資推進中存在的問題，并尋找解決方法，是十分必要的。 

　　所謂公共金融學，是研究如何為公共物品的供給提供融資。由于公共物品的外部性特征，經濟學家們強調政府和公共財政在供給中的重要性。但是，隨著經濟和科技的發展，政府需要提供的公共物品日益增多和復雜，*由政府供給，無論是在供給的有效性還是在資金的聚合和籌措方面都日益艱難，在這種情況下，經濟學家們提出引進市場機制和社會資本來供給公共物品。因此，公共產品的融資就由*通過財政供給轉向多元化融資渠道供給，公共財政學也逐漸向公共金融學演進。 

　　PPP模式的推進，實際就是公共物品民營化供給的過程。由于公共物品供給的特殊需求，政府全部退出*交給市場是不可行的。即使是已經形成比較完善的價格機制并有較好盈利水平的公共物品供給，政府也不可能*交給市場。因為，公共物品是為區域范圍的民眾服務，它和其他市場產品，例如衣服、食品等有很大區別，它的服務具有廣泛性和不可分割性。在這種情況下，為了提高公共物品使用的效率，一般不會在該公共物品服務的區域內再供給另一公共物品與其競爭，也就是說，公共物品一旦建設成功，就在一定程度上具有天然壟斷的需求，例如污水處理廠、公路和鐵路等。為了保證公共物品的建設和運營真正能滿足社會的需求，實現公共利益，政府會通過特許經營權的授予和監管，來參與公共物品的供給行為。因此，公共物品民營化供給的演進歷史，就是PPP模式的發展歷史。 

　　zui早的PPP模式的產生，以及理論基礎的發展，應該是來源于科斯的燈塔。在17世紀初期，燈塔是由領港公會負責建造。這是一個隸屬政府的機構，專門管理航海事宜。航海業的發展導致了船只對建造燈塔以保證航運安全的急迫需求，但領港公會卻沒有足夠的資金建造很多的燈塔。私營投資者有投資的動力，但卻尋求不到合適的收費機制，無法保障合理回報。航海中的燈塔，在收費機制問題上，無法避免因為公共物品使用中的非排他性特征而導致的搭便車問題，如何完善收費機制使私人投資者可以獲得合理回報，就成為燈塔民營化的關鍵。zui后的解決方案是由隸屬政府的港口解決。港口的公務人員根據船只的大小及航程中經過了多少燈塔來收費，不同航程收取不同的燈塔費用，甚至將其印成了小冊子，以正規化和完善收費機制。港口的公務人員代收燈塔費后，再轉給各個燈塔建設運營商，作為他們投資建設運營和維護燈塔的利潤回報。這樣，作為公共物品的燈塔的供給，就完成了由政府和財政供給向市場和金融供給的轉型。這是典型的PPP案例，在這里，政府的代表——領港公會授予私人投資者建造運營燈塔的特權，政府的代表——港口的公務人員幫助私人投資者向船只收費，政府與私人資本合作共同完成燈塔這種公共物品的供給。 

　　在這個經濟學zui經典的PPP案例里，我們看到了公共物品定價和收費機制完善對于公私合作共同供給公共物品的重要性。原來被認為由于搭便車原因無法形成收費機制的燈塔，在合理的制度設計下形成了合理的收費機制，這是PPP模式可以推進的基礎。私人資本一定是需要得到合理回報的，收費機制不完善將使私人資本無利可圖，即使有很高的投資激情也無法完成投資。 

　　科斯的燈塔這一經濟學經典案例，恰好反映了目前我國環保領域在推行PPP模式中遇到的zui大障礙，環保是典型的公共物品，其供給具有強烈的非排他性特征，怎樣通過制度創新將原來不具有合理收費機制的領域開發出可行的收費機制，是深入推進PPP模式的基礎。所以，與其他領域相比，環保領域推進PPP模式所遇到的困難更大，這是因為其他領域，例如地鐵、公路等，其收費機制是比較清晰明了，但是在環保領域，很多方面的收費機制還需要通過制度創新去建立，例如，流域的保護，當私人資本投資流域保護并使流域水質提高從而造福于民眾之后，合理的價格和收費機制應該怎樣確定?再比如城市開放的園林綠化，能夠吸收粉塵凈化空氣并提供美好景觀，這些公共服務應該怎樣定價和收費?只有建立合理的定價和收費機制，私人資本才能獲得合理的回報，才會有動力進入實現公共物品的市場化供給。 

　　今年10月15日《中共**關于推進價格機制改革的若干意見》正式發布，明確了六大領域重點改革方向，其中就有完善環境服務價格政策。這個價格政策，應該是既包括定價也包括收費機制。但是，我們應該認識到完善環境服務價格和收費機制是需要制度、技術、商業模式等多方面創新，需要政府的積極引導、支持和深度參與。燈塔收費機制的形成告訴我們，一些看起來原來是不可能形成合理收費機制的領域，通過技術和制度的創新，其收費機制也是可以建立的，從而在其供給中能夠引入私人資本。因此，環保領域PPP模式的深入推進，要依托于各種環境服務定價和收費機制開發和完善。由于各種環境服務的外部性特征表現不一樣，環境服務定價和收費機制也應有與其相適應的模式。 

　　環保可以說是對PPP模式zui為需求的一個領域。中國環保投資需求巨大，據環保部規劃院測算，預計“十三五”期間環保投入將增加到每年2萬億元左右，“十三五”期間對社會環保總投資需求超過17萬億元。這樣巨大的投資需求，財政根本無法滿足，必須通過PPP模式引入社會資本。而要引入社會資本，就必須解決環境服務定價和收費機制問題。 

　　“十三五”期間環境保護涉及領域眾多，不僅包括污水處理廠、垃圾焚燒發電廠等收費機制已經建立的領域，還包括流域治理、城市生態改造和園林綠化、農村面源污染治理等以往都認為無法建立收費機制的領域。如何在這些領域建立合理的收費機制，并以這些收費機制為基礎，完善公共服務的融資機制，將是對公共金融學的創新，也是中國環境保護獲得充分社會資金支持必須創新的領域。我們在環保領域推行PPP模式很重要的原因，是希望可以獲得更多社會資本的支持。將財政資金投入通過各種模式包裝成PPP模式的項目并不是我們現在真正需要的，因為PPP模式只是手段和工具。我們應該關注的是，哪些項目運用PPP模式把原來只能通過財政資金供給轉化為可以引入社會資本供給，也就是說，我們到底開發和完善了哪些領域的環境服務收費機制。 

　　上述分析說明，環境服務定價和收費機制的完善是環保PPP模式推進的基礎。環保部應該領導開發并積極參與，環境經濟學家和綠色金融學家應在積極研究引進經驗的基礎上，深入研究各種環境服務的定價和收費機制。在涉及到環保領域的投資時，經濟學家和金融學家們總是很關注補貼和貼息，這固然對環保投資有積極推動作用，但是，補貼和貼息是不可能無限期的，一旦政府的補貼和貼息停止，這個領域的商業利潤就消失了。對于一般要運行長達20—30年的環保PPP項目來說，依靠政府的補貼和貼息來保障商業利潤的做法的風險很大，真正引導其走向市場化，還是需要在制度創新、技術創新和商業模式創新基礎上建立合理的收費機制，這是長期有效的，可以保障環保PPP項目的長期穩定收益。 

　　上經常將環保項目與各種相關的高收益項目打捆，以支撐其社會化融資。例如一個城市開放的園林綠化，似乎很難找到合理的收費機制。上一些國家的做法是，在特許私人資本開發某塊地產的同時，要求其承擔開放的園林綠化建設。因為園林綠化建設與其獲得許可開發的地產的價格關聯度很高，所以，私人資本有很強的動力投資園林綠化建設。目前我們正處于城鎮化建設和棚戶區改造的重要時期，如何通過區域PPP項目打捆的方式建立公共物品性質的環境服務收費機制問題，就變得十分迫切。