李佐軍：法治手段治霾需從三個層面發力

發布時間：2016-12-22 13:47:43 來源：21世紀經濟報道危昱萍編輯：Alice人氣：58073

　　【中國環保在線人物故事】冬季重污染天氣頻發，除氣象因素外，與大氣環境容量超載有直接關系。如何改善大氣環境容量超載的問題，尤其是為嚴重的京津冀地區？國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為，通過法治手段治霾是根本出路。

　　冷空氣助推下，覆蓋全國約1/7國土面積的霧霾將漸漸消散。

　　中央氣象臺12月21日發布每日天氣提示稱，22日早晨起，受冷空氣影響，華北中南部、黃淮北部等地的霾天氣將自北向南逐漸減弱或消散。但受傳輸影響，22日，黃淮南部、江淮等地的污染將有所加強。

　　從12月15日起，至少有27個城市啟動了重污染紅色預警，其中石家莊、邯鄲、衡水、安陽、焦作、鄭州等城市空氣污染“爆表”超過12個小時。

　　冬季重污染天氣頻發，除氣象因素外，與大氣環境容量超載有直接關系。

　　研究表明，京津冀地區排放總量嚴重超過大氣環境容量，例如一次PM2.5環境超載率大于150%，且實際排放量遠高于目前環境統計數據；主要污染物排放強度全國高，是平均水平的3.3倍到5倍。

　　如何改善大氣環境容量超載的問題，尤其是為嚴重的京津冀地區？為此，相關媒體專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍。他認為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。

　　法治治霾是根本出路

　　媒體：從今年前10個月來看，我國空氣質量得到改善。但11月以來，重污染天氣頻發。除了氣象原因外，大氣環境容量超載是不是原因之一？

　　李佐軍：大氣環境容量超載是一直存在的問題。霧霾天比較多，和整個大氣中的顆粒物濃度超過了環境自凈能力有直接關系。

　　有研究發現，如果全國所有地級城市PM2.5年均濃度達標，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的環境容量分別約為1360萬噸、1260萬噸、620萬噸和630萬噸。而2010年全國實際SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分別超過環境容量的66%、81%、96%、52%。

　　媒體：大氣環境容量超載這么嚴重，我們該如何治理？

　　李佐軍：要采取綜合的措施去治理，做到全領域、全環節、全社會、全時段、全手段的治理，任何單方面措施都難以達到效果。

　　媒體：以全手段治理為例，具體來說可以采取哪些手段？

　　李佐軍：要綜合采取行政、市場、法治、道德手段去治理。大氣污染防治不僅僅是環保部門，也不僅僅是政府部門的事情。而且不可能短期一兩年內就很快解決這個問題，需要各個方面共同努力，同時采取全手段才能達到預期效果。

　　從體制機制方面看，需要從兩個方面同時發力：

　　一是構建合理的市場機制，比如碳排放權交易機制、排污權交易機制等，市場機制一般成本較低，且能優化配置資源。

　　二是建立政府管治機制。包括建立和完善管理體制，以減少內耗、形成合力、提率；建立激勵和約束機制，對積極治霾主體和行為進行激勵，對損害和消極治霾主體和行為進行約束；建立和完善針對各個主體的監測評價考核獎懲機制。

　　以屬于行政管理手段的總量控制制度為例。對我國而言，在現有的環境法治背景下，總量控制制度是一種自上而下約束地方政府，及各級環境監管機構有效監管環境的壓力傳導機制，這種強有力的行政管理手段比較容易短期產生效果。

　　不過，目前的總量控制制度也還存在諸多問題。總量控制制度盡管推動了主要污染物排放的減少，但環境監管的有效性并未顯著改善。“十一五”以來二氧化硫的總量削減、“十二五”以來氮氧化物總量削減，主要貢獻來自相對容易監管的火電行業，而普遍的環境嚴格監管、環境守法的氛圍并未明顯改善。

　　在目前的總量控制制度下，治污減排措施多數是行政命令措施，如大幅提高排放標準，淘汰落后和過剩產能等。這些制度和政策措施的制定和實施還缺乏政策評估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不計成本。

　　總量控制制度中的總量設定機制、分解機制、調節機制也不完善。在實施中，尚缺乏科學的、規范的、多方參與的總量分解機制；總量控制制度與其他環境監管工具缺乏有效的銜接；同時該制度也有一些副作用。

　　任何制度或政策都要同時考慮總量、結構、質量以及外部環境，僅強調某個方面都不足以解決問題。而且所有制度或政策，都要充分發揮其應有作用，同時抑制其副作用。

　　媒體：除了行政手段，在法治手段上您有何建議？

　　李佐軍：從長遠來看，通過法治手段治霾是根本出路。這也是國際經驗，不管是英國、美國還是日本，后都是靠法治手段，因為只有法治手段才能對所有主體提供公平的規則。但從中國的實際來看，短期內法治還難以到位，因此必須要依靠行政手段等來治理環境。

　　依靠法治治霾，需要同時在立法、司法和執法三個層面發力。從立法層面來看，現在針對大氣污染排放的主要領域，比如燃煤排放、工業排放、汽車尾氣排放等，已經有了很多相關規定和政策，但大多沒有上升到法律層面。現有的大氣法里有一些規定，但規則不細。所以在現實生活中，企業超排了，得到的多是約談、罰款等行政處罰，還沒上升到法律層面，不像貪腐等犯罪可直接判刑。

　　和固廢、水等污染相比，大氣污染還有一個特點，就是難以判定排污主體、排放數量及其環境影響，故常常不容易確定處罰依據。

　　從司法和執法層面來看，已有法律落地較少。司法執法上的問題，與這方面以前基礎工作比較薄弱，執法手段、執法人員、經費保障不夠，全社會法治意識相對欠缺等有關。

　　京津冀地方利益協調難

　　媒體：全國大氣環境容量超載嚴重，其中京津冀地區尤其嚴重，為什么？

　　李佐軍：京津冀地區確實是嚴重超載地區。前述研究表明，2010年北京、天津、河北SO2、NOx、一次PM2.5超載率均大于150%，NH3超載率均大于100%。

　　總的來說，有三個方面的原因。

　　一是京津冀地區是重化工業比重比較高的地區，產業結構以鋼鐵、煤炭等能源資源密集型重化工業為主，煤炭等資源消耗量大，二氧化碳等污染物的排放也較高。

　　二是京津冀地區冬季取暖需求大。雖然東北、西北等地也要取暖，但人口密度沒有京津冀大。京津冀城鄉都要取暖，農村分散取暖消耗的煤炭又比較多，還不好集中治理。

　　三是京津冀地區的地形也不利于治霾。京津冀在太行山、內蒙古高原等的圍繞下，空氣擴散條件較差。

　　媒體：針對京津冀地區的超載，該如何治理？

　　李佐軍：做任何事情都要問題導向，區別對待。京津冀地區污染排放多，空氣污染程度重，治霾的壓力也比較大。故在這類地區就應更加高度重視，采取更有力的措施，適當提高排放標準，加強聯防聯控，做好生態補償等，否則就難以扭轉污染惡化趨勢，難以提升環境質量。

　　必須承認，京津冀三地在大氣污染治理或治霾中面臨一些特殊的難題。如以煤炭為主的能源消費結構，短期內難以撼動。在經濟發展和環境保護的矛盾中，相對落后地區往往會優先選擇經濟發展。

　　若要讓河北放棄發展一些高污染的項目、企業和產業，必須解決生態補償和轉移支付問題。但在補什么、補多少、補給誰等問題上，三地往往難以達成共識。

　　京津冀三地發展不平衡，北京、天津比較發達，河北則比較落后，正處于工業化城鎮化快速推進時期，需要大規模發展重化工業和推進基礎設施建設，而發展高新技術產業和現代服務業的條件則差些，因此在京津冀三地采取統一的行動就比較難。

　　而且，三地的行政級別和政治地位不完全相同，地方利益的協調難度就較大。目前的京津冀協同發展領導小組，事實上起到了協調的作用。不過，這是個臨時性機構，人員有限。針對大氣污染，京津冀周邊地區及環保部等八部門還成立了京津冀大氣污染防治協作小組，這個小組也只是通過會議磋商等手段協調，缺乏有效的制度安排和聯動機制。

　　解決京津冀地區的超載問題，歸根結底要靠人和制度，要靠科學的制度設計調動每個主體治霾的積極性，要靠聯防聯控機制的設計解決治霾合力的形成問題，要靠區域統一碳排放權交易機制等解決低成本治霾和優化資源配置問題，要靠提高排放標準優化產業和能源結構，要靠加快建立生態補償機制和轉移支付機制解決相對落后地區治霾后顧之憂問題。

　　(原標題：爆表!京津冀空氣環境容量嚴重超載150% 需以法治霾)

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