徐海云：垃圾焚燒收費低、征收難，對產業影響幾何？

2024-11-01 10:31:51來源：E20水網固廢網陳偉浩整理關鍵詞：垃圾焚燒生活垃圾處理閱讀量：14358

導讀：徐海云認為，未來，垃圾焚燒廠營收的增長預期主要有兩個方面：一是污染者付費制度的切實執行；二是基礎能源價格的上升。

　　在環保產業日益受到重視的今天，垃圾焚燒處理作為城市固廢處理的重要手段之一，其可持續發展模式與經濟效益的平衡問題愈發凸顯。

　　中國城市建設研究院總工程師徐海云指出，當前垃圾焚燒處理領域正面臨收費水平偏低與征收難度較大的雙重困境，這對采用BOT(建設-經營-轉讓)模式、探索協同焚燒等而言，無疑構成了較大影響。這一現狀不僅關乎垃圾處理效率與質量的提升，更深刻影響著整個垃圾焚燒產業鏈的健康發展與未來走向！

　　以下內容節選自《海云說》：

　　BOT模式是發展的決定性因素

　　雖然我國在汽車、高鐵、電信等領域，通過技術引進與國產化發展取得了顯著成就，但這些行業具有明確的產業特征和市場需求，與垃圾焚燒有著明顯且鮮明的區別。

　　垃圾焚燒發電廠最初是由政府引進，而非企業(市場)的自發行為。在政府主導的模式下，垃圾焚燒發電行業的發展動力相對有限，因為政府通常采用“報銷”制度，當面臨技術和設備短缺時，更傾向于直接購買而非推動企業創新。相比之下，企業采取的“包干”制度更能激發其創新動力，推動技術進步和產業升級。

　　徐海云認為，國內垃圾焚燒發電領域之所以可以快速發展，跟BOT模式的關聯度很大。垃圾焚燒屬于市政領域，本身具有工業化的屬性，設備和技術相對比較復雜，盈利模式的不確定性是企業進入和投資的主要障礙。

　　BOT模式確立了明確的盈利模式，讓企業有了可行的商業模式，并通過提供穩定的收益預期，吸引了大量企業進入垃圾焚燒發電領域，推動了行業的發展。因此，BOT模式對垃圾焚燒發電行業的發展起到了決定性作用。

　　理想的BOT模式垃圾處理費是關鍵

　　垃圾焚燒行業的快速發展，BOT模式無疑扮演了至關重要的角色。然而在超前規劃的建設下，目前，我國垃圾焚燒的處理能力已經超過實際的焚燒量。

　　目前，我國生活垃圾焚燒能力已經超過100萬噸/日，而國家十四五規劃的生活垃圾焚燒能力是80萬噸/日，也就是說已經提前、超額完成了十四五規劃目標，甚至有些垃圾焚燒發電廠開始出現“吃不飽”的情況。

　　徐海云表示，從公共服務的視角出發，城市在處理垃圾時，為了確保系統的韌性和應對未來可能的增長或突發情況，如節假日垃圾量增加等，通常需要在設計能力上預留一定的富余。

　　比如實際需處理5000噸垃圾時，可能需要建設6000到7000噸處理能力的焚燒廠。所以，在項目建設時，設計處理能力一定要大于實際產生量，一般要預留出平均產生量10-20%甚至更多的富余比例，這樣的設計不僅提升了系統的靈活性，也為未來的城市發展提供了空間。

　　但以BOT項目的運營特性（即按處理量收費）來說，超出的處理能力增加了企業的運營成本。從財務的角度，這種情況不僅增加了企業的投資，特別在國補退坡和垃圾減少的情況下導致了企業營收的顯著減少，這一多一少，進一步加劇了企業的經營風險。

　　徐海云強調，在當前垃圾焚燒設施建設宏觀上已經趨于飽和，但區域間發展相對不均衡時，該問題顯得尤為突出。但對于超出的焚燒能力，這既是公共服務的重要保障，也是城市韌性的體現，因此，解決垃圾焚燒的富余能力不能只靠市場化。

　　理想的BOT模式應當尋求政府與企業之間的合理分擔，不應完全由市場承擔，政府應當承擔起托底責任。其中，垃圾處理費是關鍵。

　　還未達到飽和狀態工業垃圾協同焚燒是趨勢

　　雖然目前生活垃圾焚燒能力大于實際焚燒能力，甚至出現了一些垃圾焚燒企業“吃不飽”的現象，但在徐海云看來，垃圾焚燒行業還未達到飽和狀態，也并不是“吃不飽”。

　　因為無論是中國臺灣地區還是歐洲發達國家，主要采用的是協同處置方式，一般不會單獨建設工業垃圾焚燒廠。在德國，部分危險廢物，包括醫療垃圾，也盡可能地與生活垃圾一起協同焚燒，以實現規模效益。

　　根據歐洲統計：2020年歐洲生活垃圾焚燒廠焚燒量約為1億噸，其中生活垃圾約為6千萬噸，占60%；其余40%是來自工商業的垃圾。按照歐洲規劃，到2035年，垃圾焚燒量將達到1.42億噸，其中生活垃圾以及來自工業商業的垃圾各占約50%。

　　若按此比例來看，我國的垃圾焚燒發電廠還未達到飽和狀態。因為按目前我國工商業的發展水平，工商業垃圾的產生量還達不到歐洲發達國家占比總量40%的水平。因此，徐海云認為，我們應將不同類別、不同產業，甚至是不同區域的廢物進行協同處置。

　　協同焚燒需建立更公平合理的收費制度

　　早期，環保部(現環境部)要求工業垃圾不能進入生活垃圾廠，甚至還曾發生過某企業因為接收和焚燒工業垃圾被環保組織告到環保部的案例。此外，當時也有一些特許經營項目協議，將一般工業垃圾定義為不可接受垃圾，不允許進入生活垃圾處理廠，將其排除在外。

　　但是，如廢棄鞋子可以作為生活垃圾，其生產過程中產生的邊角料卻被視為工業垃圾，不能運到生活垃圾焚燒廠進行焚燒，而且一般的工業企業又沒有專門的垃圾焚燒廠，也不能長時間就地堆放，怎么辦？

　　徐海云指出，這一問題的根源在于我國“條塊分割”的管理體制。生活垃圾由住建部管理，而工業垃圾則不在其職責范圍內。因此，住建部規劃建設生活垃圾焚燒發電廠無法統籌工業垃圾?，F在，環境部提出協同減量的方向，但具體如何協同仍需明確。此外，從某種程度上說，生活垃圾焚燒發電廠接收工業垃圾也不合理。因為當前生活垃圾處理的費用主要由地方政府財政支付，而工業垃圾處理的費用應由工業企業付費。當前，雖然工業企業也支付了一定費用，但并未達到市場價格。因此，工業垃圾進入生活垃圾處理廠實際上占了政府支付（納稅人）的便宜。

　　從政策上看，鼓勵協同處置是大方向。一些地方在政策和實踐上已有所突破，但仍需頂層設計。

　　例如，對于一般工業垃圾，應制定公開透明的價格機制，明確不同品質垃圾的收費標準及核查監控方式，讓工業企業和焚燒企業可以相對明確地進行雙向選擇，特別是工業企業，如果覺得價格高，也可以方便地找到符合自己需求的處理廠，這將有助于促進協同處置市場的健康發展。

　　補貼退坡需相應提高垃圾處理費

　　2020年，垃圾焚燒方面出現了較大的政策變化，財政部、發改委、國家能源局發布《關于〈關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見〉有關事項的補充通知》。

　　按照這一政策要求，生活垃圾焚燒發電廠享受電價補貼時間約為10年，而我國生活垃圾焚燒發電廠BOT協議一般是25-30年，也就是生活垃圾焚燒發電廠一般在運行10年后將不在享受優惠電價。

　　徐海云表示，因為大多數垃圾焚燒項目都是采取BOT模式，所以如果國家把電價降了下來，生活垃圾焚燒處理費就應該相應上調。

　　但遺憾的是，目前大多數地方并沒有提高處理費用，這對垃圾焚燒企業的收益造成了顯著的影響，一些企業已經出現了不同程度的營收下滑，甚至出現營收、利潤雙下滑的情況。

　　污水處理和垃圾焚燒一樣屬于公共服務，污水處理費用一般都是隨自來水向居民征收，國家也出臺了相關文件，要實行全成本收費，包括污水處理過程中產生的污泥處理費用。

　　按理說，扣除垃圾發電收益以后，垃圾焚燒發電廠的投資建設運營全成本也應該由居民來支付，但實際上，該費用的承擔者往往還是政府，而且收費水平與發達國家和地區相比無論是絕對值還是相對值都很低。

　　例如，2022年德國家庭生活垃圾處理支出月平均12-20歐元，平均占家庭支出比0.4-0.7%；2023年瑞典人均支出生活垃圾費用1200瑞典克朗(不含稅)，相當于人民幣808元，瑞典垃圾焚燒廠收取處理費830瑞典克朗/噸(不含稅)，相當于人民幣559元/噸。

　　中國臺灣的家庭垃圾焚燒收費約為2000-3000臺幣(約合450-670元)/噸，而在居民生活垃圾之外，中國臺灣事業垃圾處理收費一般約4000-5000臺幣(約合900-1100元)/噸，高的甚至達到8000臺幣(約合1800元)/噸，工業垃圾協同焚燒已經成為垃圾焚燒發電廠重要營收來源。

　　目前，大陸生活垃圾收費水平在人均40元/年左右，垃圾焚燒發電廠收費在80元/噸左右，都存在較大的提升空間。

　　然而，提高生活垃圾處理費并非易事，征收難度較大，需要考慮到居民收入差異、收費方式等因素，特別在政府的財政壓力較大的情況下，如何找到一種有效又可行的收費方式，是當前亟待解決的問題。