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我國地方試點碳市場的建設(shè)和運行已有十余年歷史，已形成由北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、福建、深圳等八大試點碳市場組成的市場體系。北京碳市場是該體系的重要組成部分，其在制度設(shè)計與創(chuàng)新、市場交易規(guī)則制定、碳金融創(chuàng)新等領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗。本文將系統(tǒng)梳理北京碳市場概況、制度體系、碳金融發(fā)展等情況，總結(jié)可供全國碳市場及其他試點碳市場借鑒的經(jīng)驗與啟示。
一、市場概況
2011年10月，隨著國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳等七省市進行碳排放權(quán)交易試點，地方試點碳市場建設(shè)正式開啟，2013年年底，北京試點碳市場正式在原北京環(huán)境交易所(現(xiàn)北京綠色交易所)開市。截至2023年底，經(jīng)過10年的發(fā)展，北京碳市場已開發(fā)出北京碳配額(BEA)、北京綠色出行減排量(北京碳普惠；PCER)、北京林業(yè)碳匯(FCER)等三大類主要交易產(chǎn)品；市場覆蓋了來自發(fā)電、石化及服務(wù)業(yè)等8個行業(yè)的近1300家重點排放單位，共覆蓋北京市約50%的碳排放量，并形成了多元化、層次豐富的市場交易主體結(jié)構(gòu)。北京碳市場在2023年的總成交量與成交額分別達393萬噸與3.78億元，成交均價為96.32元/噸，為各試點碳市場最高碳價[1]。
2024年1-9月，北京碳市場的成交量與成交額分別達191萬噸和1.91億元，市場成交量在進入下半年后顯著上升。同期，北京碳市場的成交均價較2023年上漲3.9%，達100.08元/噸，顯著高于其他試點碳市場碳價(圖1)。
圖1 北京碳市場2024年1-9月成交情況
來源：北京綠色交易所及微信公眾號，中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院收集整理
注：成交均價=成交總額/成交總量
二、市場制度與機制
經(jīng)過多年發(fā)展，北京碳市場已形成“1+1+N”的較完善的政策法規(guī)體系，覆蓋配額核定，分配與拍賣，市場交易，碳排放權(quán)抵消，監(jiān)測、報告與核查(MRV)等多種不同類型制度，并堅持制度改進與創(chuàng)新，為市場穩(wěn)定發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。
(一) 市場核心制度
2013年12月27日，北京市第十四屆人大常委會審議通過《關(guān)于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點工作的決定》，通過地方立法的形式確定了北京碳市場的地位，也是市場制度體系中第一個“1”。2014年5月，北京市政府印發(fā)《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，建立了北京碳市場的總體制度框架，成為了市場制度體系的第二個“1”。近年來，隨著北京試點和全國碳市場的不斷發(fā)展，以及《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的出臺，北京市也對《管理辦法(試行)》進行了修訂，并于2024年3月正式印發(fā)《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法》(簡稱《管理辦法》)，成為當下支持北京碳市場運行的核心制度文件。
《管理辦法》共分8章36條，對北京碳市場的納入單位、配額管理、碳排放權(quán)交易、MRV機制、配額清繳及監(jiān)督管理等多方面關(guān)鍵內(nèi)容進行了規(guī)定。首先，《管理辦法》實行名單管理，將納入市場單位分為“一般報告單位”與“重點排放單位”兩類，前者包含年綜合能源消費量2000噸標準煤及以上的北京市各種類型法人單位主體，后者則包括固定和移動設(shè)施年排放二氧化碳量達到或超過5000噸的法人單位。第二，《管理辦法》僅對重點排放單位實施配額管理，明確根據(jù)碳排放總量與強度雙控目標進行配額總量設(shè)定，采用免費與有償拍賣相結(jié)合的方式進行配額分配。第三，《管理辦法》將碳排放第三方核查機構(gòu)的管理模式由此前“備案+目錄庫”的模式調(diào)整為“設(shè)定門檻條件+事后監(jiān)督”的模式，并強調(diào)了碳排放單位對數(shù)據(jù)質(zhì)量的主體責任。第四，《管理辦法》明確了可用于抵銷碳配額的減排量類型(CCER及北京市審定的自愿減排量)及其最高抵銷比例(5%)，并鼓勵重點排放單位消納綠電。
(二) 配額分配制度
北京碳市場采取“免費發(fā)放為主，有償拍賣為輔”的配額分配制度。免費配額的發(fā)放分為預(yù)發(fā)放與配額核發(fā)兩階段進行：預(yù)發(fā)放按照上年度配額的70%預(yù)發(fā)，配額核發(fā)則根據(jù)重點排放單位上年度的實際活動水平及配額申請材料確定。
此外，北京碳市場還針對不同行業(yè)制定了差異化的免費配額核定方法。根據(jù)北京市生態(tài)環(huán)境局2024年5月發(fā)布的《關(guān)于做好2024年本市碳排放單位管理和碳排放權(quán)交易工作的通知》，北京碳市場根據(jù)重點控排單位所處行業(yè)的不同類型，采用基準線法、歷史強度法、歷史總量法的差異化配額分配方式(表1)。
表1 北京碳市場免費配額核定方法
來源：《北京市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于做好2024年本市碳排放單位管理和碳排放權(quán)交易工作的通知》
(三) 配額拍賣與回購制度
為保障北京碳市場平穩(wěn)有序運行，避免碳價大幅波動，北京市自2022年以來便嘗試根據(jù)碳市場運行情況開展配額有償競價發(fā)放[2]，并于2024年10月印發(fā)《北京市碳排放權(quán)交易市場碳排放配額有償競價發(fā)放與回購管理辦法》，明確了市場配額有償發(fā)放與回購的實施流程、觸發(fā)條件、競拍上限等規(guī)定。
觸發(fā)條件方面，該《辦法》規(guī)定當出現(xiàn)公開交易日的配額加權(quán)平均價格連續(xù)10個交易日超出上個自然年度成交均價60%時，或市場活躍度過低、影響配額清繳及市場健康運行等情況時，市生態(tài)環(huán)境部門可開展配額有償競價發(fā)放；而當出現(xiàn)配額加權(quán)平均價格連續(xù)10個交易日低于上個自然年度成交均價40%，或影響市場簡況運行的其他情況時，市生態(tài)環(huán)境部門可進行配額回購。競拍上限設(shè)定方面，該《辦法》要求單個重點排放單位和自愿參與交易單位在單次拍賣中最多分別競買所拍配額總量的15%和3%。實施流程方面，該《辦法》對配額拍賣與回購的通知發(fā)放、注冊登記及交易流程與責任主體等進行了明確要求，并規(guī)定了有償拍賣收入的資金用途(上繳國庫)。
自2022年以來，北京碳市場已先后開展4輪配額有償競價發(fā)放，累計拍賣配額283.7萬噸，實現(xiàn)配額拍賣收入達3.105億元，成交均價達109.43元/噸，為北京碳市場碳價提供了參照與支撐(表2)。
表2 北京碳市場配額拍賣結(jié)果
數(shù)據(jù)來源：北京綠色交易所
(四)配額抵消制度
在《管理辦法》中建立的配額抵消制度框架基礎(chǔ)上，北京市生態(tài)環(huán)境局分別于2024年5月與10月分別印發(fā)《關(guān)于做好2024年本市碳排放單位管理和碳排放權(quán)交易工作的通知》和《北京市碳排放權(quán)交易市場碳排放量抵消管理辦法》，進一步明確了北京碳排放權(quán)抵消的細則，主要呈現(xiàn)三大特征：一是規(guī)定了可用于抵銷的減排量類型，如北京碳普惠及CCER，并明確2017年3月14日前已獲得備案的CCER自2025年1月1日起不得用于北京碳市場抵消。二是針對不同類型減排量制定差異化的抵消規(guī)則，如規(guī)定重點排放單位使用北京行政區(qū)域外項目產(chǎn)生的CCER的抵消比例不得超過其年度碳排放量的2.5%，并優(yōu)先鼓勵使用河北省、天津市轄區(qū)內(nèi)項目產(chǎn)生的CCER進行抵消。三是延續(xù)了市場化交易綠電不計入碳排放核算的政策，并明確后續(xù)將進一步完善碳排放核算與綠電消納機制聯(lián)動，繼續(xù)鼓勵綠電使用。
(五) MRV制度
北京碳市場自建設(shè)初期起就非常重視MRV制度的建設(shè)，在全國試點碳市場中率先實行核查機構(gòu)與核查員的“雙備案”制度，并對碳排放報告實行第三方核查、專家評審、核查機構(gòu)第四方的“交叉抽查”制度，以確保碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，夯實碳市場基礎(chǔ)[3]。2024年3月發(fā)布的《管理辦法》進一步對MRV制度進行了優(yōu)化，如將第三方核查機構(gòu)的管理由“備案+目錄庫”調(diào)整為“設(shè)定符合條件+事后監(jiān)督”模式，并要求探索建立核查工作質(zhì)量評價機制，綜合評價核查工作的規(guī)范性及核查數(shù)據(jù)的準確性[4]。此外，因北京碳市場針對不同行業(yè)采取了三種不同的配額核定方法，與之匹配，北京市也針對不同行業(yè)建立了特定的MRV系統(tǒng)，以確保排放數(shù)據(jù)核算的準確性[5]。
(六) 交易與風險管理制度
北京碳市場中的交易品種包括北京碳配額以及PCER、FCER等主管部門批準的其他交易產(chǎn)品。根據(jù)北京綠色交易所2022年1月印發(fā)的《北京綠色交易所碳排放權(quán)交易規(guī)則(試行)》，北京碳市場交易采用會員制，履約機構(gòu)及符合規(guī)定的非履約機構(gòu)和自然人均可申請會員并參與市場交易。市場交易采用公開競價交易與協(xié)議轉(zhuǎn)讓兩種形式，在北京綠交所進行。北京綠交所近年來也發(fā)布了一系列針對交易風險控制、信息披露、糾紛解決、資金結(jié)算管理、應(yīng)急事件處理等的交易規(guī)則，建立了相關(guān)完善的交易管理體系，保證北京碳市場的交易順暢、有序、穩(wěn)定運行(表3)。
表3 北京碳市場交易規(guī)則梳理
資料來源：北京綠色交易所
三、碳金融發(fā)展
北京碳市場自開市以來便積極探索碳金融創(chuàng)新與實踐，已開發(fā)出覆蓋碳市場融資工具、交易工具、支持工具三大類別的多種類型碳金融產(chǎn)品，是較早進行碳金融探索和創(chuàng)新的地方試點碳市場。與此同時，北京市也積極探索更好發(fā)揮金融促進資源高效利用，推動綠色低碳轉(zhuǎn)型的機制。2023年8月，北京市生態(tài)環(huán)境局會同中國人民銀行北京市分行、國家金融監(jiān)督管理總局北京監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)布了《北京市碳資產(chǎn)質(zhì)押融資試點方案》，明確界定了可用于質(zhì)押的碳資產(chǎn)、規(guī)范了碳資產(chǎn)質(zhì)押融資業(yè)務(wù)流程、并對融資資金使用及貸后管理做出了要求，幫助相關(guān)碳金融產(chǎn)品能夠更良性發(fā)展。此外，北京碳市場也在碳期權(quán)、碳掉期等碳金融產(chǎn)品的開發(fā)上進行了有意義的嘗試，并成功推動相關(guān)產(chǎn)品落地(表4)。
表4 北京碳市場主要碳金融工具及案例
資料來源：IIGF收集整理
四、北京碳市場發(fā)展的啟示
北京碳市場自2013年來經(jīng)過十余年的建設(shè)，在市場基礎(chǔ)制度體系建設(shè)、交易規(guī)則制定、碳金融產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新等多方面取得了顯著的成果。北京碳市場多年來的發(fā)展經(jīng)驗也能夠為全國碳市場與其他試點碳市場進一步完善制度與交易體系建設(shè)提供諸多啟示：
第一，有關(guān)部門可進一步研究和借鑒北京碳市場經(jīng)驗，通過設(shè)定差異化的納入標準，漸進式推動市場平穩(wěn)擴容。北京碳市場通過設(shè)置能源消耗與碳排放量的門檻標準，將納入市場單位分為“一般報告單位”與“重點排放單位”，并僅對重點排放單位實施配額管理的方式，在推動大量服務(wù)業(yè)單位參與碳市場并建立碳排放管理體系的同時，避免對排放量相對低單位的運營造成過大負擔。這種方式使北京碳市場無論在納入主體數(shù)量或是行業(yè)覆蓋范圍上均處于全國領(lǐng)先水平，有效促進了北京市碳排放總量和強度的“雙降”[6]。
第二，全國碳市場及其他地方試點碳市場可參考北京碳市場的MRV機制與交易規(guī)則，進一步完善市場監(jiān)管體系。北京碳市場自建設(shè)初期便十分重視MRV制度體系建設(shè)，并出臺了完善、覆蓋面廣泛的市場交易規(guī)則，相關(guān)制度規(guī)則也成為市場穩(wěn)定發(fā)展的保障，結(jié)合配額拍賣與回購制度，有效降低了北京碳市場的碳價波動，提升了碳價信號功能。
第三，地方試點碳市場可參考北京碳市場的抵銷機制，推動區(qū)域協(xié)同減排，探索利用碳市場促進可再生能源發(fā)展。北京碳市場在抵銷機制設(shè)定中，鼓勵使用河北、天津轄區(qū)內(nèi)項目產(chǎn)生的CCER用于配額抵銷，有助于發(fā)揮試點碳市場作用，促進京津冀協(xié)同減排。此外，近年來北京已通過將重點排放單位通過市場化手段購買使用的綠電的碳排放量核算設(shè)置為零等方式，鼓勵綠電使用，并將進一步完善碳排放核算與綠電消納的聯(lián)動機制，促進可再生能源電力消納和發(fā)展。
原標題：IIGF觀點 | 王旬、崔瑩：北京試點碳市場的發(fā)展與啟示
