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高源禹
積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化，是新時代我國推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。碳排放雙控制度是積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的一項關(guān)鍵制度。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》(國辦發(fā)〔2024〕39號，以下簡稱《方案》)，明確了構(gòu)建系統(tǒng)完備碳排放雙控制度體系的各項工作任務(wù)，這是貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神的具體舉措，對積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型等都具有重要意義。
一、積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和要求不斷創(chuàng)新和強(qiáng)化制度供給
我國統(tǒng)籌實施能耗雙控和碳強(qiáng)度控制制度，支撐節(jié)能降碳工作取得顯著成效。我國自“十一五”規(guī)劃起將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)，自“十二五”規(guī)劃起將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放作為約束性指標(biāo)，并提出合理控制能源消費(fèi)總量。從實踐看，這既是必要的，也是有效的。數(shù)據(jù)顯示，2013至2023年，中國以年均約3%的能源消費(fèi)增速支撐了年均約6%的經(jīng)濟(jì)增長，能耗強(qiáng)度累計下降約26%，節(jié)能降碳成效舉世矚目。
黨中央、國務(wù)院著眼碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，準(zhǔn)確把握形勢變化，及時調(diào)整優(yōu)化相關(guān)政策措施。黨的二十大報告指出，完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度。中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見，提出了有計劃、分步驟推動制度轉(zhuǎn)變的工作安排和實施路徑。黨的二十屆三中全會進(jìn)一步要求，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。
貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷強(qiáng)化政策創(chuàng)新和制度供給。我國作為人口規(guī)模巨大的發(fā)展中大國，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，能源需求和碳排放剛性增長壓力大，既要有效降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放強(qiáng)度，又要合理控制碳排放總量，面臨的挑戰(zhàn)前所未有。與發(fā)達(dá)國家能源需求普遍飽和且已經(jīng)實現(xiàn)碳達(dá)峰相比，我國控碳降碳沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以復(fù)制照搬，必須以我為主開展制度創(chuàng)新。同時，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)和能源格局深刻演變，技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)變革不斷加快，更要根據(jù)形勢發(fā)展變化加快制度創(chuàng)新、不斷強(qiáng)化制度供給。
二、構(gòu)建碳排放雙控制度體系是加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要保障
一是堅持制度先行，完善碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計。制度帶有全局性、穩(wěn)定性，是管根本、管長遠(yuǎn)的。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，能源作為一種重要生產(chǎn)要素，與產(chǎn)業(yè)部門、居民生活的融合不斷加深。在當(dāng)前發(fā)展面臨的不確定難預(yù)料因素增多背景下，《方案》錨定碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)，對碳排放雙控目標(biāo)制定和分解落實、評價考核、行業(yè)和企業(yè)管理、產(chǎn)品碳足跡等制度建設(shè)作了全面部署，對于穩(wěn)定全社會綠色低碳發(fā)展預(yù)期、引導(dǎo)生產(chǎn)方式變革和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變等具有重要意義。
二是發(fā)揮制度優(yōu)勢，更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場硬仗，也是對我們黨治國理政能力的一場大考。我國人口眾多，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，要實現(xiàn)高碳能源與低碳能源有序更替，實現(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)領(lǐng)域綠色低碳協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型，需要不斷探索創(chuàng)新碳排放相關(guān)治理體系和治理方式。《方案》提出全面清理現(xiàn)行法規(guī)政策中與碳排放雙控要求不相適應(yīng)的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)將碳排放指標(biāo)及相關(guān)要求納入國家規(guī)劃，與區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、碳排放權(quán)交易市場等加強(qiáng)銜接，同時完善重點(diǎn)用能單位和碳排放單位管理制度，建立產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度等，這對彰顯我國積極應(yīng)對氣候變化努力，體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢等具有重要意義。
三是注重制度銜接，協(xié)同推進(jìn)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。碳排放雙控制度與能耗雙控等制度既有區(qū)別，又有聯(lián)系。一方面，碳排放雙控制度在關(guān)鍵指標(biāo)設(shè)計上實現(xiàn)由能向碳的轉(zhuǎn)變。另一方面，碳排放雙控制度從國家、地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、項目和產(chǎn)品等不同層面，在能耗雙控制度體系基礎(chǔ)上進(jìn)行了繼承和創(chuàng)新，并注重制度措施的銜接，確保形成加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的制度合力。
三、處理好三方面關(guān)系，進(jìn)一步助力發(fā)展以綠色低碳為鮮明特征的新質(zhì)生產(chǎn)力
一是處理好制度設(shè)計和實踐探索的關(guān)系。碳排放雙控制度建設(shè)是一項長遠(yuǎn)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，注重統(tǒng)籌兼顧，分階段、分步驟穩(wěn)妥推進(jìn)。同時，我國地區(qū)之間、行業(yè)之間發(fā)展階段水平不同，控碳降碳相關(guān)政策、技術(shù)、業(yè)態(tài)創(chuàng)新活躍，在因地制宜開展碳雙控制度探索等方面空間巨大。在具體制度構(gòu)建過程中，要鼓勵地方和部門開展實踐探索，調(diào)動各方面的主動性、創(chuàng)造性，并及時推動有益的經(jīng)驗做法轉(zhuǎn)化為長效制度舉措。
二是處理好制度約束和激勵機(jī)制的關(guān)系。碳排放雙控制度體系建設(shè)，既要確保完成碳達(dá)峰碳中和約束性目標(biāo)任務(wù)，也要保留一定彈性和靈活性，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期性波動、技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展變化不確定性等新形勢。同時，要聚焦綠色低碳產(chǎn)業(yè)、綠色消費(fèi)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新和未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，著力加強(qiáng)制度創(chuàng)新和政策保障，有效發(fā)揮碳排放雙控制度對發(fā)展綠色生產(chǎn)力的引導(dǎo)和激勵作用。
三是處理好制度建設(shè)和落地見效的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，制度的生命力在于執(zhí)行。碳排放雙控制度體系建設(shè)涉及面廣，要堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，空白缺位的抓緊補(bǔ)齊，不夠全面的盡快完善，成熟有效的及時推廣。在制度建設(shè)過程中，要廣泛征求和充分吸納各方面意見建議，提升制度舉措的針對性、可操作性。同時，統(tǒng)籌建章立制和夯實基礎(chǔ)能力，加強(qiáng)碳排放相關(guān)統(tǒng)計監(jiān)測、管理體系等基礎(chǔ)能力建設(shè)，確保各項制度落地見效。(作者：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所 呂文斌 田智宇)
原標(biāo)題：構(gòu)建碳排放雙控制度體系 加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型——《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》專家解讀之一
