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黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，要建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制。近日，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》(國辦發〔2024〕39號，以下簡稱《方案》)，對加快構建系統完備的碳排放雙控制度體系進行了系統部署，將為實現碳達峰碳中和目標提供有力制度保障。
一、能耗雙控制度為實施碳排放雙控奠定了堅實基礎
“十一五”以來，為促進發展方式轉變、加快推進生態文明建設，我國逐步建立起能耗雙控制度，并以能耗約束性指標為核心，建立了統計核算、節能考核、節能審查、重點用能單位管理、節能監察等系列制度，為推動發展方式綠色轉型發揮了重要作用。
一是建立節能法律法規標準體系。頒布《中華人民共和國節約能源法》及《民用建筑節能條例》《公共機構節能條例》，國家發展改革委等部門出臺《重點用能單位節能管理辦法》《能源效率標識管理辦法》等10余項規章，20余個省(區、市)頒布節能條例或辦法。現行有效節能國家標準達318項，基本實現高耗能行業和設備全覆蓋。
二是基本建成能耗雙控制度體系。自“十一五”起，能耗強度降低目標被納入國民經濟和社會發展五年規劃和年度計劃。建立節能目標責任制和評價考核制度以及固定資產投資項目節能審查、重點用能單位節能管理、節能監察、統計監測等政策制度。
三是不斷夯實能耗雙控工作基礎。國家發展改革委作為節能主管部門，會同各有關部門統籌推進各重點領域節能工作。各地區建立節能中心或節能監察機構。企業層面設立節能管理崗位，一批節能咨詢、能效評價、節能認證等專業機構逐步發展壯大，支持推動節能工作深入開展。
能耗雙控制度有效緩解了我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、能源保障對外依存度高等問題，助力二氧化碳排放強度持續下降，也為構建碳排放雙控制度體系奠定了堅實基礎。
二、構建由“能耗”到“碳排放”的雙控新機制
《方案》著眼于長遠，立足于當前，既從國家、地方和行業等宏觀層面入手，又從企業、項目和產品等微觀層面切入，提出了一體推進“地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡”制度體系，明確了6類15項重點任務，為構建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。
一是突出規劃引領，樹立“導向標”。將碳排放相關指標納入國家規劃體系，有助于全社會形成清晰明確的節能降碳工作目標。《方案》從指標納入目標規劃、制定落實行動方案、建立健全制度體系等方面明確了五年規劃期內碳排放雙控工作的制度設計。
二是強化地方碳考核，握好“指揮棒”。《方案》描繪了“事前有指標，事中有跟蹤，事后有考核”的碳排放目標評價考核體系。《方案》明確，在五年規劃初期，將碳排放雙控指標科學合理分解至各地區，壓實地方和企業節能減排主體責任。在推動構建多層級評價考核指標體系的同時，推動建立省市兩級碳排放預算管理制度。
三是加強行業碳管控，編制“晴雨表”。電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業行業和城鄉建設、交通運輸等領域，是碳排放的重點行業領域。《方案》提出，在摸清碳排放底數與減排潛力的基礎上，常態化開展碳排放形勢分析監測，對碳排放增長較快的行業領域進行形勢預警，并視情采取從嚴管理措施。
四是完善企業碳管理，激活“動力源”。企業是產生碳排放的主體，也是推動綠色低碳發展的中堅力量。《方案》提出，要健全重點用能和碳排放單位管理制度，出臺重點用能和碳排放單位節能降碳管理辦法，推動重點企業落實節能降碳管理要求。另一方面，要發揮市場機制調控作用，推動有效市場與有為政府相結合，充分激發企業節能降碳內生動力。
五是開展項目碳評價，筑好“防火墻”。建立項目碳排放評價制度，充分發揮源頭把關作用，有助于從項目規劃立項階段起減少碳排放。《方案》明確，完善固定資產投資項目節能審查制度，將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價。
六是實施產品碳核算和認證，用好“度量尺”。建立碳足跡管理體系，有利于通過清晰直觀的產品碳排放數據，喚起社會公眾參與應對氣候變化的意識，引導和激勵公眾更多選擇低碳產品。《方案》從產品碳足跡核算規則標準、碳足跡背景數據庫建設和產品碳標識認證等方面，提出了有針對性的工作舉措。
三、抓好組織實施，形成碳排放雙控工作合力
一是落實各級政府管理部門責任。各地區、各部門應當充分認識構建碳排放雙控制度體系的重要性和緊迫性，明確目標責任，細化落實方案，推動形成工作合力。要加強工作銜接和制度落實，細化分解地市和重點企業節能降碳責任，建立碳排放預算管理制度，加強本地區、本行業重點用能和碳排放單位管理，開展新上項目碳排放評價。要加強政策培訓，提升各級領導干部碳排放雙控專業知識和業務能力。
二是引導企業加強碳雙控能力建設。重點用能和碳排放單位等要強化碳排放管控意識，主動承擔節能降碳社會責任。將碳排放管理要求全面納入企業管理制度，建立內部考核評級等激勵約束制度。加強節能降碳技術創新應用，積極開發使用可再生能源，開展產品碳足跡認證，形成綠色低碳能源結構和產品結構。中央企業、龍頭企業等要發揮引領作用，積極參與制定碳排放國家標準、行業標準，不斷提升企業綠色低碳國際競爭力。
三是宣傳動員全社會積極參與。利用全國生態日、全國節能宣傳周、全國低碳日等活動，深化宣傳教育，通過多種渠道和方式廣泛傳播節能降碳法規知識。大力推行綠色消費，在大規模設備更新和消費品以舊換新等工作中，加大高能效裝備和綠色低碳產品推廣力度。充分發揮行業協會和社團組織作用，進一步營造節能降碳良好社會氛圍。(作者：國家節能中心 劉瓊、王侃)
原標題：加快構建碳排放雙控制度體系 為實現碳達峰碳中和目標提供有力保障——《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》專家解讀之二
