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高源禹
近日，自治區自然資源廳、海洋局聯合印發了《廣西壯族自治區國土空間生態修復項目管理辦法》(以下簡稱“《管理辦法》”)。為便于社會公眾對國土空間生態修復項目管理工作有更全面地理解，現解讀如下：
一、背景依據
近年來，我區自然資源、海洋部門針對退化、受損的生態系統積極組織開展國土空間生態修復，取得良好的成效。但在項目實施過程中發現一些地方還存在責任主體不明確、前期工作不扎實、監督管理不到位、項目實施進度滯后等問題。2023年4月，自然資源部辦公廳印發《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》(自然資辦發〔2023〕10號)，對由各級財政資金支持并由自然資源主管部門牽頭組織實施的國土空間生態修復項目管理提出了一系列要求，要求“各省(區、市)要根據實際，制定本地區國土空間生態修復項目管理辦法，完善項目管理制度，明確各環節管理要求”。為落實好自然資辦發〔2023〕10號要求，進一步加強我區國土空間生態修復項目規范實施和監督管理，結合廣西實際，自治區自然資源廳、海洋局聯合印發《廣西壯族自治區國土空間生態修復項目管理辦法》。
二、意見采納情況
2023年4月，自治區自然資源廳、海洋局起草了《廣西壯族自治區國土空間生態修復項目管理辦法(征求意見稿)》，征求了自治區財政廳意見，并先后兩次征求了各設區市自然資源局意見。2024年4月9日至20日，公開征求了社會公眾意見。征求意見期間，共收集到83條修改意見，其中采納69條，部分采納8條，不采納6條。
三、目標任務
為規范我區國土空間生態修復項目實施和監督管理，建立政府領導、部門合作、社會參與的工作機制，完善項目管理制度，明確各環節管理要求，推動形成國土空間生態保護修復的良好局面。
四、主要內容
(一)提出了項目管理總體要求。
《管理辦法》明確，廣西壯族自治區行政區域內涉及使用中央和自治區財政資金并由自然資源主管部門會同海洋等相關部門組織實施的國土空間生態修復項目，即山水林田湖草沙生態保護修復項目、廢棄礦山生態修復項目、土地復墾項目、陸海統籌生態保護修復項目，均應按照該《管理辦法》進行管理，全域土地綜合整治項目參照《管理辦法》執行。中央財政資金支持的生態修復項目納入自治區山水林田湖草沙生態保護修復工作聯席會議協調范圍；中央和自治區資金支持的生態修復項目，所在市、縣(市、區)應當成立項目實施工作領導小組或建立聯席會議制度，強化項目實施組織協調。
(二)規范了項目儲備庫管理。
《管理辦法》明確生態修復項目實行項目儲備庫管理制度，其中申報自治區生態修復項目儲備庫入庫項目，應完成項目實施方案編制并通過評審，各類項目申報有具體要求的，還應符合其規定，即山水林田湖草沙生態保護修復重大工程申報應符合《廣西壯族自治區自然資源廳 廣西壯族自治區財政廳 廣西壯族自治區生態環境廳關于申報廣西壯族自治區山水林田湖草海濕地生態保護修復重大工程的通知》(桂自然資發〔2022〕70號)要求，歷史遺留廢棄礦山生態修復重大工程申報應符合《廣西壯族自治區自然資源廳辦公室關于印發〈廣西壯族自治區歷史遺留礦山生態修復重大工程實施方案編制大綱(試行)〉的通知》(桂自然資辦〔2022〕305號)要求，全域土地綜合整治項目申報應符合《廣西壯族自治區自然資源廳辦公室關于印發全域土地綜合整治工作指南(試行)的通知》(桂自然資辦〔2020〕367號)要求。同時，對項目入庫材料和項目出庫進行了規定。
(三)明確了項目確立和工程設計管理要求。
明確屬于《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》的項目，按照《政府投資條例》有關規定申請核準，項目經核準即確立項目。不屬于《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》的項目，項目管理責任單位應當組織編制項目實施方案，并按程序申報審查，其中中央財政資金支持的項目實施方案一般由自治區審查同意；自治區財政資金支持的項目實施方案一般由設區市自然資源主管部門審查同意，項目實施方案經審查同意即確立項目。關于跨行政區域項目確立，目前我區山水林田湖草沙生態保護修復、廢棄礦山生態修復項目均已規定跨市域項目按同一項目名稱由各市根據本轄區內實施范圍情況分別立項。同時，《管理辦法》要求項目實施方案應至少達到可行性研究深度。對于實施范圍和規模較小、期限較短的項目，實施方案或可行性研究報告已達到工程設計深度的，可不再另行開展工程設計。
(四)規范了項目實施管理。
明確要求涉及使用自治區財政資金支持的生態修復項目，應在自治區財政資金下達之日起6個月內具備開工條件；中央財政資金支持的生態修復項目，應按國家有關要求及時開工建設。同時，對項目設計變更有關要求和審查程序進行了規定，項目在實施過程中因實施環境、條件發生重大變化，確有必要調整實施方案或工程設計的，應堅持績效目標不降低的原則，按程序經審查同意后方可對項目進行變更。其中，經審查納入自治區儲備庫的項目涉及實施范圍變化、實施期限延長等重大調整的，應修編實施方案，經縣(市、區)人民政府同意后，逐級報自治區自然資源廳重新進行入庫審查；涉及項目實施內容、子項目安排等調整，或項目績效目標增加的，經縣(市、區)人民政府同意后，報設區市自然資源主管部門審查同意；涉及子項目工程設計調整的，由負責審查工程設計的部門審查同意；涉及子項目現場施工簽證的，由子項目業主單位組織施工、監理、設計等單位現場論證后予以同意簽證，并報工程設計審查部門備案。
(五)明確了項目驗收程序和要求。
《管理辦法》規定，項目采取“自下而上”方式分級分類進行驗收，對于設置子項目的，應在子項目完成驗收基礎上開展整體驗收，并規定了驗收的主體和程序，項目初驗一般由縣(市、區)自然資源主管部門會同相關部門聯合開展，項目整體驗收由設區市自然資源主管部門會同相關部門聯合開展。對于中央財政資金支持的生態修復項目，項目初驗由設區市自然資源主管部門負責牽頭組織開展，項目整體驗收由自治區自然資源廳負責牽頭組織開展。生態修復項目按規定應由自治區組織驗收的，原則上應當在項目完工后6個月內申請自治區級驗收。
(六)提出了監督檢查要求。明確要求各級自然資源主管部門應當建立生態修復項目公示制度和監督檢查制度、信息報送制度。在項目建設中應當嚴格遵守耕地和永久基本農田保護、生態保護相關法律法規及政策規定，嚴格實施國土空間規劃，嚴格執行用海用島規定，不得擅自調整耕地和永久基本農田布局，不得損毀耕地，不得違反生態保護紅線管控規則。嚴格防范以生態修復名義違法采礦、破壞耕地，不得“邊報批、邊設計、邊施工”，不得不顧安全盲目趕工期、搶進度。同時，對項目參建單位管理和廉政風險防控提出了具體要求。
五、適用范圍
《管理辦法》適用于廣西壯族自治區行政區域內涉及使用中央和自治區財政資金并由自然資源主管部門會同海洋等相關部門組織實施的國土空間生態修復項目。
六、執行標準
《管理辦法》主要依據以下文件制定：
(一)《重點生態保護修復治理資金管理辦法》(財資環〔2024〕6號)；
(二)《自然資源部辦公廳關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》(自然資辦發〔2023〕10號)；
(三)《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的實施意見》(桂政辦發〔2023〕30號)；
(四)《廣西壯族自治區自然資源廳 廣西壯族自治區財政廳關于印發“十四五”期間自治區自然資源事業發展專項資金支持實施廣西國土空間生態修復重大工程實施方案的通知》(桂自然資發〔2022〕58號)；
(五)《廣西壯族自治區自然資源廳 廣西壯族自治區財政廳關于印發〈廣西壯族自治區自然資源事業發展專項資金管理辦法〉的通知》(桂自然資發〔2021〕87號)；
(六)《廣西壯族自治區自然資源廳辦公室關于建立自治區國土空間生態保護修復項目儲備庫及申報2021年自治區生態保護修復項目的通知》(桂自然資辦〔2020〕329號)。
七、注意事項
(一)國土空間生態保護修復應嚴格遵守法律法規和相關政策規定，規范有序進行，嚴禁以生態修復名義違法采礦、破壞耕地、違規銷售采出礦產資源或者超出批準的項目范圍采挖礦產資源。
(二)項目實施要堅持先規劃、后實施，要規范完成開工前的各項準備工作和審批手續，確保預算一經下達，即能實際執行，形成實物工作量。
八、關鍵詞解釋
(一)山水林田湖草沙生態保護修復。指按照山水林田湖草是生命共同體理念，依據國土空間規劃以及國土空間生態保護修復等相關專項規劃，在一定區域范圍內，為提升生態系統自我恢復能力，增強生態系統穩定性，促進自然生態系統質量的整體改善和生態產品供應能力的全面增強，遵循自然生態系統演替規律和內在機理，對受損、退化、服務功能下降的生態系統進行整體保護、系統修復、綜合治理的過程和活動。
(二)礦山生態修復。指針對礦產資源開發造成地災隱患、占用和損毀土地、生態破壞等問題，通過預防控制、保護恢復和綜合整治措施，使礦山地質環境達到穩定、損毀土地達到可供利用狀態以及生態功能恢復的活動。本辦法適用范圍主要為廢棄礦山生態修復，生產礦山生態修復按照有關規定進行管理。
(三)全域土地綜合整治。指以國土空間規劃、村莊規劃和土地綜合整治專項規劃為前提，以鄉鎮為基本整治單元(整治區域可以是一個鄉鎮，也可以是主體功能定位相同且相鄰連片的兩個鄉鎮)，針對鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等綜合性問題，按照“國土空間規劃優布局，土地綜合整治抓落實”的思路，通過全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，整體開展農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和鄉村歷史文化保護等整治內容，推動農村生產、生活、生態空間布局優化，促進耕地保護保障國家糧食安全，整治盤活存量資源騰挪建設空間，助推農村一二三產業融合發展和城鄉融合、區域協調發展，改善農村生態環境，助力和美鄉村建設的國土綜合整治活動。全域土地綜合整治項目可簡稱為“土地綜合整治項目”，但對于不以用地布局調整為目標、整治類型單一的項目，不宜稱為“土地綜合整治項目”，該類項目不屬于本辦法適用范圍。
(四)子項目。指生態保護修復單元內，為實現特定的生態保護修復目標，依據相關生態保護修復標準及有關要求組織實施的工程項目，可獨立開展工程設計，并可獨立進行預算管理和經濟核算。
(五)確立項目。指具有審查權限的單位審查同意項目建議書或項目實施方案。審查同意項目建議書或項目實施方案即視為確立項目。
(六)管理責任單位。指組織國土空間生態修復項目申報的牽頭單位，承擔項目的實施主體責任，自然資源主管部門原則上為生態修復項目管理責任單位。
(七)組織實施單位。指各子項目所屬行業主管部門或子項目組織建設部門。
九、惠民利民舉措
(一)《管理辦法》明確鼓勵通過公開競爭方式引入社會投資主體作為生態修復項目業主，為社會資本參與生態保護修復提供了制度保障。
(二)《管理辦法》要求各級自然資源主管部門應當加強項目前期工作各環節專家論證和公眾參與，應當建立生態修復項目公示制度和監督檢查制度，按規定公開生態修復項目基本信息及設計、施工、監理等單位信息，接受社會監督，為社會公眾參與生態修復提供了有利途徑。
十、新舊政策差異
《管理辦法》屬于新出臺政策。
十一、特色亮點
(一)明確了工作職責，有助于做好行業全過程監管和指導。《管理辦法》明確了中央和自治區資金支持的生態修復項目實施過程中，各級自然資源主管部門和項目管理責任單位、組織實施單位的工作責任，確保項目能夠有序實施。
(二)建立“建管分離”機制，有助于保證監管力度，提高項目管理水平。《管理辦法》明確要項目管理要建立“建管分離”機制，自然資源主管部門作為組織國土空間生態修復項目申報的牽頭單位，要承擔項目的實施主體責任，做好項目監管；縣(市、區)人民政府或其授權的部門應當依照相關規定確定項目業主單位，組織開展項目具體實施。
十二、解讀單位和解讀人
解讀機關：廣西壯族自治區自然資源廳
解讀部門：國土空間生態修復處
