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1 廢棄油脂問題引發兩會關注 政協委員建議重新定性
今年兩會期間，一位政協委員關于廢棄油脂的提案引起了媒體的廣泛關注。
據新京報報道，全國政協委員洪明基今年兩會提交了《關于以圍繞“ESG”的鼓勵類政策推動餐飲行業可持續高質量發展的建議》提案，其中在環境領域，建議考慮餐廚廢油作為生產可持續燃料的原料，從法規層面將其定性為再利用資源，不再列為餐廚垃圾。
一石激起千層浪，這一話題迅速在餐飲行業和餐廚垃圾處理行業引起了廣泛討論，也出現一些爭議，焦點在于如何保障、平衡餐廚垃圾收運處理行業與餐飲單位之間的利益。
廢棄油脂問題長期以來備受人們的關注，從20年前“地溝油”問題出現，國家就開始加強對地溝油、廢棄油脂的管理。垃圾分類政策推行以來，廚余垃圾項目的建設加速，分類能力和處理能力得到了相當程度的提高，廢棄油脂的收集處理和管理水平都在不斷提升。
而與此同時，我們也發現各地由于具體情況的差異，導致在管理模式等方面也出現一些問題和爭議，而多數人在針對這一問題進行討論時，其實并不在同一維度。
本文針對廢棄油脂問題，進行了較為全面的梳理和分析，供行業參考，希望各地管理部門能為當地的餐廚垃圾管理和城市發展找到一條切實可行的道路。
2 產生方、收運方、處理方、管理方 誰在爭奪廢棄油脂？
一般來講，餐廚廢棄油脂行業的整個鏈條上大致有以下參與方：
第一，廢棄油脂產生方。
一般是餐飲單位，高校、機關以及一些大型企業的食堂，以及一些商圈、餐飲連鎖店等，其中廢棄油脂產生量比較大的單位有高校、大型商圈和餐飲連鎖店，如麥當勞、海底撈等。
第二，廢棄油脂的收運方。
廢棄油脂會在三種場景下出現。
第一種是餐廚垃圾桶當中，餐飲單位將餐后垃圾混雜油脂傾倒在垃圾桶當中。
第二種是餐飲單位自行收集暫存，一般是一些有煎炸廢油產生和產生量較大的單位，如肯德基、麥當勞、海底撈等。
第三種則是在隔油設施當中。餐飲污水一般在進入市政管網之前都設置有隔油設施，這些隔油設施由相關單位定期維護。
對應的收運方分為兩類：一類是是由負責垃圾收運的環衛部門或是收運處一體，由餐廚垃圾處理單位負責收集運輸和末端的處理；另一類是這些隔油設施的維護單位，負責隔油設施清理出的廢棄油脂的收運。
實際當中，還有一些個體收運者(有的掛靠一個單位)，去收集各個渠道的廢棄油脂，包括小餐館、下水道、隔油池等。
第三，廢棄油脂的處理方。
處理方也分為兩類。
第一類是餐廚垃圾處理項目單位，其預處理工序當中將油脂提取初加工后進行銷售，典型單位如山高環能等。
第二類是將廢棄油脂作為原料生產生物柴油、航空燃油、增塑劑、穩定劑等化工產品的企業，如嘉澳環保等，這類企業的油脂來源并非單一的廢棄油脂。
目前，后者基本不會涉及、參與到前端的收集運輸。
第四，廢棄油脂的管理方。
一般是一個地區的城市管理單位部門，農村一般歸屬農業農村部門。
關于油脂的爭奪，則主要在產生方和收運方（包括餐廚收運處一體）之間，以及不同的收運主體之間展開。
3 餐飲單位聲音缺失，餐廚單位運營困難 管理單位存在財政壓力
目前，關于廢棄油脂的問題和爭議主要集中在3方面：餐飲單位聲音缺失、餐廚單位運營困難，以及管理單位的財政壓力。
首先，餐飲單位的聲音缺失。
在餐廚垃圾的產生和收集、運輸、處理的工作流程中，來自各個餐飲單位的餐前與餐后垃圾直接進入了餐廚垃圾桶，而餐飲廢水當中的油脂則進入隔油池。對于一些廢棄油脂產生量較大的企業，其收益還是比較可觀的。
前文提及的四川火鍋店事件，其每月產生的廢棄油脂大約有8噸。根據火鍋店的公告，收運單位的收購價格為1元/斤，而其他公司的收購價格為2.5元-3元/斤，按此計算每月的收益少2.4-3.2萬元，一年則少28.8萬-38.4萬元。
依據《四川省城鄉環境綜合治理條例》的規定：產生收集餐廚垃圾的單位和個人應當將餐廚垃圾交由具備相應資質條件的專業化單位進行無害化處理。餐飲單位認為其作為市場主體，按照市場規則有權將廢棄油脂賣給出價更高的、有合法處理資質的回收企業。
而當地收運企業則認為，其擁有本地餐廚垃圾收運處的特許經營權，應當交由其處理。
類似的情況在其他一些地區也存在，一些地方一方面要求餐飲單位必須要安裝油水分離設施進行廢棄油脂的回收工作；一方面又要求回收油脂必須以較低價格，甚至無償交由特許經營單位回收。
在這一鏈條當中，似乎沒有考慮餐飲單位的利益，而政協委員洪明基的提案其實代表了一部分餐飲企業的聲音。
長期以來我們似乎很少聽到餐飲企業對于餐廚垃圾收運，廢棄油脂回收等問題的發聲，其主要原因可能在于餐飲企業多數規模較小，缺乏相應的渠道，另一方面則是大多數餐飲企業可回收的油脂量相對較少，廢棄油脂問題并不是經營當中的主要矛盾。
而與此同時，一部分餐廚處理單位也有著自己的難處，認為本身餐廚垃圾項目就難以為繼，拿走了油脂收益，更是雪上加霜。
其次，餐廚單位運營困難。
目前餐廚垃圾項目的運營主要是依靠兩個收入：一個是政府財政補貼的收運和處理費用，另一個則是廢棄油脂的回收銷售產生的收益（其他收益還有沼氣、肥料等）。
上述案例當中，當地政府對于該項目并沒有運營補貼費用，而是以特許經營的方式交由企業運營，運營過程中需要企業自己去“其他地方掙錢”。
天下沒有免費的午餐，該企業之所以投資運營該項目，本質看重的也是廢棄油脂的收益，希望通過當地的特許經營，實現當地廢棄油脂的獨家收運和處理處置，而作為“交換”，就是免費承擔、當地解決餐廚垃圾的收運處理工作。
沒有油脂的收益，餐廚垃圾處理項目的運營很難實現盈虧平衡。
根據北京市2021年出臺《關于調整本市非居民廚余垃圾處理費有關事項的通知》之前的征求意見稿公布的數據，2019年北京市非居民廚余垃圾運輸和處理平均成本為563元/噸（運輸成本平均為210元/噸，處理成本平均為353元/噸）。
從杭州天子嶺項目也許我們更能看出油脂對餐廚項目的影響。天子嶺廚余垃圾一期項目為廚余垃圾，處理量200噸/日，二期為餐廚項目，處理量250噸/日。
天子嶺廚余垃圾一期最終產物以沼氣為主，按沼氣價格 1.2 元/立方米計算，折算收益為 96 元/噸。而天子嶺餐廚垃圾二期最終產物增加了粗油脂產品，經折算收益為 432.6 元/噸，在收入中粗油脂帶來的收益占了87%，是彌補成本的主要來源。
因此有觀點認為：如果沒有油脂的收益，餐廚項目將難以為繼。
但是也有一些業內人士對此有不同的看法，認為首先應當考慮一個核心問題：餐廚垃圾項目應當靠自身的盈利來運營維持嗎，是一個完全的市場化行為嗎？應當依靠市場化程度很高，價格有可能出現較大波動的油脂嗎？如果一個地區的餐廚項目沒有油脂或是油脂含量低，依靠自身無法盈虧平衡是不是就可以不做了？
第三，管理單位的財政壓力。
對于管理部門而言，針對餐廚垃圾和生活垃圾會收取清運和處理費，但是通常這些費用并不足以支撐項目的收、運、處的全鏈條支出。
仍然以北京市為例，2021年北京市發改委、城市管理委員會出臺《關于調整本市非居民廚余垃圾處理費有關事項的通知》，推行廚余垃圾階梯式計量收費，調整后非居民廚余垃圾處理費(含運輸、處理環節，下同)為300元/噸。實際廚余垃圾運輸量低于定額標準50%的(含50%)，按200元/噸計收。實際垃圾運輸量超過定額標準，超過部分按600元/噸計收。
而在居民端，生活垃圾清運費年收費標準為30元/戶，城市生活垃圾處理費為北京市居民每戶每月3元，外地來京人員每人每月2元。
全國各個地區的情況不同，很多地區也都達不到北京這種收費標準，另外征收難度和征收成本也不盡相同。而各地面臨的相同情況是，目前通過用戶端付費基本都不能覆蓋餐廚垃圾處理的全部成本，短期內提高付費也不現實。對于財政狀況較好的地區，可以通過財政覆蓋這部分支出，而對于很多財政壓力較大的地區，則希望通過種種辦法解決資金缺口問題。
于是一些地區出現了特許經營，通過油脂補貼運營等方式，這些方式有效的解決了各地的財政支出壓力，但由于對各方利益的平衡考慮不周，也會導致一些矛盾出現。
本文開頭的案例即是如此，政府不給企業垃圾處理補貼、將高價值的廢棄油脂回收納入特許經營，平衡了餐廚企業的利益，但餐飲企業的利益卻沒有顧及。如果沒有達成共識強買強賣，在實際操作過程中難免會出現其他回收鏈條，增加回收的摩擦和成本，得不償失。
如何合理高效地管理當地的餐廚垃圾和油脂，制定兼顧各方利益的政策措施，成為擺在各地管理者面前的一道課題。
4爭議來源于廢棄油脂的高價值屬性 油歸誰？錢誰出？
關于廢棄油脂的爭議問題由來已久，抽絲剝繭來看，其實也并不復雜。一切爭議的來源在于廢棄油脂的高價值屬性，所有爭議的根源也很簡單，就是“油歸誰、錢誰出”的問題。
第一個問題：油歸誰？
對餐飲企業來說，廢棄油脂是實實在在的收益組成部分。在廢棄油脂尚未規范管理之前，很多廢棄油脂流入“地溝油”市場。
2014年1月7日，濟南市中級人民法院宣判了一起制售“地溝油”案件，兩名主犯將“地溝油”摻入豆油后出售給多家制藥企業，從2007到2010年短短3年時間，銷售金額高達2.8億元，可見廢棄油脂的巨大價值。
隨著管理的逐漸規范，廢棄油脂逐漸由環衛、餐廚企業和一些油脂回收單位回收并規范管理。對于一些有一定規模的餐飲商戶，廢棄油脂是實實在在的收益組成部分，所以廢棄油脂的歸屬和回收價格會出現爭議。
根據調研，餐飲商戶普遍認為：當餐廚垃圾包括廢棄油脂沒有進入垃圾桶之前，理應屬于餐飲單位所有，而當餐廚垃圾進入了垃圾桶，才進入到收運單位的管理邊界。
而對于一部分餐廚單位而言，廢棄油脂也是實實在在的收益部分。
餐廚企業的收益主要來自于政府補貼、油脂收益，以及其他收益(肥料、沼氣等)，而其中油脂部分的收益相對來說也是較為豐厚的，因此餐廚垃圾處理單位都會“打油脂的主意”。
有時我們會聽到一些餐廚企業有這樣的觀點：餐飲企業不能只考慮自己的利益，如果（餐飲企業）把油都拿走賣了，餐廚企業沒有收益，會經營不下去的，到時餐廚垃圾沒人收，豈不是惡性循環？
還有一種觀點也比較普遍：之所以餐廚企業的特許經營必須要低價或免費回收油脂，而外地油脂回收企業不得進入本地特許經營的“地盤”，是因為外地企業沒有在當地建設餐廚項目的前期支出，所以能夠以更高的價格回收油脂還有收益。
總之，站在餐廚企業的角度，總是希望這塊蛋糕留在自己手里。在調研當中我們還發現，餐廚垃圾收運單位和隔油池運維單位之間也會在廢棄油脂問題上展開爭奪。
一切的問題裁判權最終還是交給了當地的管理部門。廢棄油脂應當規范管理，在這一問題上所有人都贊成支持沒有爭議。
在各地的實際操作當中，廢棄油脂的回收價格和歸屬有著不小的差別。有的地區處于“壟斷”的“特許經營”狀態，有的地區廢棄油脂回收單位和餐飲商戶對于回收價格在政府指導下有一定的協商機制。管理部門需要做的，是協調和平衡雙方的利益。
與此同時，管理部門還要考慮這一涉及民生問題的公共事業“錢從哪來”的問題。
第二個問題：錢誰出？
餐廚垃圾運營企業來說，其收入主要的來源是餐廚垃圾處理費和廢棄油脂等副產物的收益，垃圾處理費一般來自于管理單位根據垃圾處理量等指標的財政轉移支付。
而財政轉移支付的資金有兩個來源。
第一是來自“使用者的付費”，即從居民端和非居民端收取的垃圾收運和處理費。目前各地正在推廣非居民端餐廚垃圾計量收費和階梯式收費，居民端的計量收費也在探索當中。
另一部分則是純粹的財政補貼。目前來說收費通常并不足以覆蓋餐廚垃圾處理的全部支出，而收費的進一步提高，實現完全的使用者付費短期也不太現實，因此會出現一定的資金缺口需要通過其他方式進行彌補。
可以看出，關于“錢誰出”的問題，也相對簡單，就是餐廚垃圾產生單位，處理單位自己挖掘，以及財政兜底。
由于一些餐廚垃圾處理單位需要“補貼+油脂”兩條腿走路，于是乎便出現了出現了餐飲商戶和單位、收運處理單位以及隔油池運維單位對于油脂歸屬和油脂價格的爭議。
針對這一問題，一位長期從事相關研究的業內人士表示，應當更為全面的考量這一問題，餐廚垃圾收運處理是關乎民生的公共事業，必須由財政進行經費保障，收運和處理單位不應依賴油脂收益，原因有三：
其一，各地區餐廚垃圾油脂含量不同，油脂產量也會隨季節等因素出現波動，同時油脂回收價格也會出現較大波動，將需要穩定、持續投入并運營的項目依賴市場化波動性很強的收入，是不合適的。油脂價格7000時收運處理，油脂價格跌到3000時，又當如何？
其二，除了餐廚垃圾，我們還有居民廚余垃圾，農村地區廚余垃圾的處理問題，這些是幾乎沒有廢棄油脂可以作為成本補充的，這些項目如何運營？
其三，本身多數時候依靠油脂收入也是無法支撐整個鏈條的成本的，需要“補貼+油脂”兩部分，與其這樣不如把賬“算明白”來算“總賬”，比如一個地區有餐廚，有廚余，收運處經營成本為600元/噸，則全部通過補貼方式發放并考核。油脂部分則通過市場化手段單獨管理單獨核算，利潤上繳財政再以補貼形式發放。這樣無論油價如何波動，都能保障餐廚、廚余項目的穩定運營。
如果說沒有油脂的收益，餐廚項目將難以為繼，那為什么不能給餐廚處理企業足額的補貼呢？
5 結語
在公共事業領域，將支出和收益分開，我們其實有很多經驗，污水處理廠、垃圾焚燒廠、自來水廠、公交公司，基本都不需要去市場上找補自己的運營虧空。
而餐廚垃圾的收運處理和這些項目一樣，無論廢棄油脂市場如何波動都應保障項目的穩定運營。在廢棄油脂是否是資源的問題上，多數專家和行業人士還是表示認同的，也表示根據國家相關法規，特許經營也不是壟斷經營。
事實上，目前很多地方都已經形成了很好的模式和經驗，充分兼顧了餐飲單位收運單位等多方面的利益，找到了各方都都能接受的平衡點。這些優秀的案例和模式，也值得其他地區去借鑒。
(注：根據《生活垃圾分類標志》規定，廚余垃圾包括家庭廚余垃圾、餐廚垃圾和其他廚余垃圾三類，業內通常將來自餐飲商戶的廚余垃圾稱之為餐廚垃圾)
原標題：誰在爭奪廢棄油脂？
