得益于2022年8月水利部、國家發改委和財政部三部委聯合出臺的《關于推進用水權改革的指導意見》，2023年用水權交易市場取得較大進展，中央與多個省市均出臺相應政策推動其發展；市場交易方面，2023年用水權市場交易量、交易金額和交易筆數均實現大幅增長，在開展用水權融資方面更是表現亮眼，用水權質押貸款有了較多市場實踐。但仍存在取水許可管理不規范、整體價格較低、用水權金融產品單一等問題。基于此，本文對我國用水權交易市場的發展提出建議。
 

　　一、政策進展
 

　　2023年2月，水利部發布《2023年水資源管理工作要點》，提出要深入推進用水權改革，落實《水利部、國家發展改革委、財政部關于推進用水權改革的指導意見》，加快用水權初始分配和明晰，規范開展區域水權、取水權、灌溉用水戶水權等用水權交易，加強用水權改革跟蹤指導和經驗總結推廣，把用水權改革納入水資源管理考核，為全年用水權相關工作確定基調。2023年3月，水利部、國家發改委聯合出臺《關于加強南水北調東中線工程受水區全面節水的指導意見》，提出要深化用水權改革，逐步明晰受水區各區域水權和取用水戶取水權，推進區域水權、取水權、灌溉用水戶水權等用水權交易；創新水權交易模式，探索將節水改造和合同節水取得的節水量納入用水權交易。2023年7月，水利部等9部委聯合發布《關于推廣合同節水管理的若干措施》，鼓勵開展用水權交易，逐步將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，推進用水權市場化交易；加大金融信貸支持，支持金融機構按市場化原則，對節水型灌區、節水型企業、公共機構節水型單位、水效領跑者，以及從事節水的產業、項目與服務等給予綠色信貸支持，支持符合條件的節水服務企業通過發行綠色債券等方式拓寬企業融資渠道。2023年9月，水利部等7部委聯合發布《關于進一步加強水資源節約集約利用的意見》，提出積極開展用水權交易，將節水改造和合同節水管理取得的節水量納入用水權交易，推動非常規水源市場化交易；完善用水權交易激勵和投融資機制，落實交易收益分配制度，保護節水參與方合理收益權利。2023年9月，水利部發布《關于全面加強水資源節約高效利用工作的意見》，明確推進用水權改革，建立健全用水權市場化交易相關制度，完善用水權交易機制，推進統一的全國用水權交易系統應用，推動區域水權、取水權、灌溉用水戶用水權等市場化交易；鼓勵通過用水權回購、收儲等方式促進用水權交易。
 

　　在金融支持方面，早在2022年5月至7月，水利部已分別與國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國農業銀行等聯合發布金融支持水利建設的指導意見。2023年4月，水利部與中國建設銀行發布《關于金融支持水利基礎設施建設的指導意見》，提出在融資服務方面，積極探索用水權加采砂權等多種組合收益權抵押；在創新產品模式方面，重點圍繞用水權等探索創新環境權益抵押、產品訂單抵押等融資產品，反映了金融機構加強金融支持用水權市場建設。
 

　　在中央對用水權市場發展的重視和引導下，2023年多個省市出臺用水權收儲、交易管理辦法，推動地方用水權交易的發展。例如，在2022年重慶市《關于推動重慶市用水權交易的指導意見》(渝水資〔2022〕4號)推動下，2023年重慶市開州區、南岸區、永川區、巴南區等區紛紛頒發其水權交易管理辦法，對用水權的交易、監管等進行明確；2023年4月，山東省水利廳發布《山東省水權交易管理辦法實施細則(試行)》，對水權認定、平臺交易、自主交易、水權收儲、監督管理等方面進行明確，進一步發揮市場機制優化配置水資源的作用。此后，山東省泰安市、商河縣、煙臺市先后發布當地水權交易管理實施辦法，有序推動各地發展水權交易市場。
 

　　二、市場進展
 

　　2022年8月發布的《關于推進用水權改革的指導意見》對2023年用水權交易市場發展起到了較大推動作用，具體表現為成交水量、成交金額和成交筆數均呈上漲趨勢。根據中國水權交易所數據，2023年，用水權交易總體成交水量為5.39億m3，較2022年增加2.89億m3，同比上漲115.4%；總體成交金額為1.42億元，較2022年增加5838.70萬元，同比上漲69.8%；總體成交筆數為5760筆，較2022年增加2253筆，同比上漲64.2%。在交易量增長的同時，用水權交易總體平均成交單價呈現下降趨勢。
 

圖2 2016-2023年用水權市場總體成交量（億m3）和成交筆數（筆）
 數據來源：中國水權交易所
 

　　從成交量看，2023年區域水權交易量、取水權交易量和灌溉用水戶水權交易量三者占比為38.9%：42.8%：18.3%，2022年這一比例為43.8%：50.6%：5.6%，相比于2022年，區域水權交易量和取水權交易量占比均呈下降，灌溉用水戶水權交易量占比則有了較大的提升，但仍保持著取水權交易量占比最大、區域水權交易量占比次之、灌溉用水戶水權交易量占比最小的結構。
 

　　2023年，取水權交易量、區域水權交易量和灌溉用水戶水權交易量分別為2.31億m3、2.10億m3和0.99億m3。相比于2022年，三者交易量增幅分別為82.3%、91.3%和601.8%，由此可見，三種類型用水權交易需求均在增加，尤其是灌溉用水戶水權交易量需求增長明顯，這可能與各地加強推進灌溉用水戶水權交易有關。
 

圖3 2016-2023年用水權成交量結構分布（萬m3）
 數據來源：中國水權交易所
 

　　從成交金額看，2023年區域水權交易成交金額、取水權交易成交金額和灌溉用水戶水權交易成交金額分別為9365.09萬元、3989.39萬元和843.97萬元，同比分別增長158.5%、-10.3%和192.7%。從結構來看，三類產品成交金額占比由2022年的43.3%：53.2%：3.4%調整為2023年的66.0%：28.1%：5.9%，區域水權和取水權成交金額占比有較大變動，主要原因在于兩者平均成交單價變化較大。2023年區域水權交易平均成交單價同比上升35.2%，從0.33元/m3上漲至0.45元/m3，取水權交易平均成交單價同比下降50.8%，從0.35元/m3降低至0.17元/m3。此外，2023年灌溉用水戶水權交易成交金額同比增長192.7%，平均成交單價從0.21元/m3降低至0.09元/m3，平均成交單價降幅明顯。
 

圖4 2019-2023年用水權成交金額（萬元）和平均成交單價（元/m3）情況
 數據來源：中國水權交易所
 

　　
 

　　從成交筆數看，2023年區域水權交易成交筆數、取水權交易成交筆數和灌溉用水戶水權交易成交筆數分別為12筆、626筆和5122筆，總體成交筆數大幅增加主要得益于取水權交易和灌溉用水戶交易成交筆數的提升，兩者同比增長分別286.4%和53.4%。其中，區域水權交易成交筆數、成交量、平均成交單價均呈現上漲趨勢；灌溉用水戶交易成交筆數的提升使其成交量大幅增加，從而使其在平均成交單價下降的情況下還保持成交金額的大幅增長。此外，2022-2023年，區域水權交易和取水權交易成交月份均集中在12月，成交筆數均超過50%，而灌溉用水戶交易成交筆數主要集中在4月、5月、6月、10月和12月，這5個月成交筆數占全年總和超過60%，其中6月成交筆數兩年均最高，約為20%，表明6月農業灌溉用水需求量增多，與農業生產灌溉周期基本保持一致。
 

圖5 2016-2023年用水權交易成交筆數（筆）
 數據來源：中國水權交易所
 

　　
 

　　分省市看，2023年山東的成交量、成交金額和成交筆數均居首位，分別為1.23億m3、5282萬元、2002筆，平均成交均價為0.43元/m3，這一成績與山東省在全省范圍內推廣用水權交易實踐，積極培育用水權交易市場有關。除山東外，成交量超過0.5億m3的省市有3個，依次為甘肅(0.92億m3)、浙江(0.53億m3)、江蘇(0.52億m3)；成交金額超過1000萬元的省市包括浙江(2515萬元)、四川(2386萬元)、寧夏(1800萬元)；成交筆數緊隨其后的3名分別為山西(1608筆)、湖北(949筆)、甘肅(598筆)。
 

　　
 

圖7 2022-2023年各省市已有用水權交易的成交筆數情況（筆）
 數據來源：中國水權交易所
 
 

　　三、發展建議
 

　　（一）加快推進各類型用水權確權
 

　　用水權確權是用水權交易、金融產品創新和風險管理的基礎，目前我國用水權制度建設在明晰權屬方面取得了積極進展，但是仍存在取水許可管理不規范、現行法規下取水權權利內容不明確等現象。我國可從法律層面對用水權交易進行概念界定和完善，確定各類型用水權交易覆蓋的范圍，并完善取水許可管理制度。此外，各地應明確當地用水現狀、用水許可證現狀、核定取用水量等內容，加快推進用水權初始分配和各類型用水權確權工作，為流域間、地區間、行業間、用水戶間開展多種形式的用水權交易奠定基礎，從而推動用水權交易市場的發展。
 

　　（二）完善用水權定價機制
 

　　2020年以來用水權總體成交單價呈現下降趨勢，2023年平均成交單價相比于2020年下跌超過60%，而灌溉用水戶交易平均成交單價更是低至0.09元/m3，遠低于各地居民用水與工業用水價格。用水權總體平均成交單價過低，不利于提高水資源利用效率，無法有效激勵取用水戶通過調整產品和產業結構、改革工藝等措施節約水資源，以及不利于激發灌溉用水戶節水的積極性，無法發揮價格的杠桿作用。建議地方政府基于當地用水權市場的發展程度以及用水總量和強度控制等限制指標明確當地水資源價值，完善三種類型用水權的定價機制，推進用水權市場化交易。
 

　　（三）創新用水權金融產品
 

　　從已有的用水權融資產品種類看，用水權質押貸款為主導方式，其他類型的用水權金融產品寥寥無幾，金融產品較為單一。建議金融機構加強與當地工業企業或農業企業等主體合作，開發多樣化的用水權交易金融產品，例如融資租賃業務，工業企業可通過購買節水設備(如消霧節水冷卻塔)從而節約的水量形成取水權，通過取水權交易獲得的收益作為融資租賃業務的還款來源之一；或者，可通過創新債券結構為相關主體進行多樣化融資，例如將取水權交易獲得的收益與債券條款(如票面利率)相掛鉤，通過用水權金融產品創新推動更多工業企業開展節水措施，推動水資源節約保護和開發利用。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 胡曉玲、劉慧心：2023年我國用水權交易市場進展情況和發展建議