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1辭舊
一日之內(nèi)，財(cái)政部就廢止了11部PPP文件。11月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于廢止政府和社會資本合作 (PPP) 有關(guān)文件的通知》(財(cái)金〔2023〕98 號)，決定廢止11部PPP有關(guān)文件。這11部PPP有關(guān)文件分別是：
1.《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金〔2015〕57號)
2.《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2015〕166號)
3.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<財(cái)政部政府和社會資本合作(PPP)專家?guī)旃芾磙k法>的通知》(財(cái)金〔2016〕144號)
4.《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作(PPP) 咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金〔2017〕8號)
5.《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作 (PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)
6.《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作 (PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號)
7.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于梳理PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)情況的通知》(財(cái)辦金〔2019〕40號)
8.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》(財(cái)辦金〔2020〕10號)
9.《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)PPP示范項(xiàng)目跟蹤管理的通知》(財(cái)金〔2020〕7號)
10.《財(cái)政部關(guān)于修訂發(fā)布<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息公開管理辦法>的通知》(財(cái)金〔2021〕110號)
11.《財(cái)政部辦公廳關(guān)于開展全國PPP 綜合信息平臺項(xiàng)目信息質(zhì)量提升專項(xiàng)行動的通知》(財(cái)辦金〔2022〕45號)
為什么要廢止這些文件？主要是為了落實(shí)PPP新機(jī)制相關(guān)工作要求。大家知道，11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，建立了PPP新機(jī)制。PPP新機(jī)制，其中一個要點(diǎn)就是明確了管理責(zé)任分工。此前，PPP模式一直由國家發(fā)改委和財(cái)政部兩部門牽頭，而新機(jī)制則明確“由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式的推進(jìn)工作”。
一位PPP資深專家在接受媒體采訪時也表示，財(cái)政部廢止相關(guān)PPP文件后，PPP新機(jī)制相關(guān)政策更加明確，而大家也有所預(yù)期，基本沒有太大影響。事實(shí)上，今年以來，關(guān)于PPP新政的信號就一直不絕于耳。2月份，全國PPP項(xiàng)目核查，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫停更，導(dǎo)致存量項(xiàng)目無法更新，新項(xiàng)目不能審批，需要融資的項(xiàng)目停滯，PPP幾近停擺。2023年初，財(cái)政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站發(fā)布《系統(tǒng)公告》：近期陸續(xù)收到咨詢?nèi)珖鳳PP綜合信息平臺開放時間的郵件和電話，目前系統(tǒng)仍在持續(xù)升級改造中，查詢功能和登錄入口暫不開放，敬請理解。到了10月，PPP存量項(xiàng)目處理意見發(fā)布，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫也被廢止了。10月5日，國務(wù)院非公開轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于政府和社會資本合作存量項(xiàng)目分類處理的意見》，根據(jù)存量項(xiàng)目處理意見，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫被廢止。
文件內(nèi)容顯示，財(cái)政部門將不再負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，不再執(zhí)行每一年度本級全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的規(guī)定，包括10號文等相關(guān)的政策法規(guī)將根據(jù)新機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一清理重新規(guī)范，目前的存量項(xiàng)目將進(jìn)行分類處置。
財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫停更和廢止，11部PPP有關(guān)文件也被廢止，這些都釋放出一個信號——實(shí)行了9年多的財(cái)政部、發(fā)改委雙頭體系已經(jīng)終結(jié)，兩大機(jī)構(gòu)之爭最終以發(fā)改委勝出落幕，原有的由財(cái)政部頒布的部分PPP政策即將退出歷史舞臺。
2迎新
一大堆PPP舊政策退出歷史舞臺的同時，PPP新機(jī)制也來了。
11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知(國辦函〔2023〕115號)，對PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導(dǎo)意見(相關(guān)鏈接：PPP新機(jī)制發(fā)布，垃圾固廢項(xiàng)目應(yīng)由民企獨(dú)資或控股！)。《指導(dǎo)意見》的最大亮點(diǎn)，就是針對前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務(wù)高企的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，不能因?yàn)椴捎肞PP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
而針對PPP實(shí)施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲蟆⒀肫鬄橹鞯默F(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
11月10日，國家發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》答記者問。其中透露，發(fā)改委正在抓緊制定特許經(jīng)營配套文件，營造良好制度環(huán)境，牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作。
很快，這個“特許經(jīng)營配套文件”就來了。11月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(修訂征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，在12月28日前向社會公開征求意見。
之所以制定這份《征求意見稿》，很大程度上是為了配套前段時間發(fā)布的PPP新機(jī)制。因?yàn)楫?dāng)時的《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施。因此，這份《征求意見稿》也與前段時間發(fā)布的PPP新機(jī)制步調(diào)一致，同樣強(qiáng)調(diào)了“使用者付費(fèi)”和“調(diào)動民間投資積極性”。例如，《征求意見稿》第一章“總則”中規(guī)定：
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入具備覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本并獲取一定投資回報(bào)的條件，不因采取特許經(jīng)營而額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
《指導(dǎo)意見》和《征求意見稿》的發(fā)布，意味著PPP新機(jī)制正在逐漸完善。這套由發(fā)改委牽頭的，以特許經(jīng)營模式為主的PPP新機(jī)制，正在逐步建立起來。
3“中國式PPP”紅與黑
PPP辭舊迎新，從根本上說，還是因?yàn)檫^去一段時間的PPP出了很多問題。
PPP，是“Public-Private-Partnership”的縮寫，意為公私合作伙伴關(guān)系。從2013年起，中國開始大力推動PPP模式的發(fā)展。2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，要求充分認(rèn)識推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作。同年12月，財(cái)政部成立了PPP中心，并于當(dāng)年11月確定了30個PPP示范項(xiàng)目。彼時，剛剛興起的PPP大潮恰好遇上“水十條”發(fā)布的風(fēng)口，給環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來了一波福利。一時間，水環(huán)境項(xiàng)目遍地開花，環(huán)保企業(yè)跑馬圈地，忙得不亦樂乎。
但福兮禍之所倚，禍兮福之所伏。PPP大干快上，很快就造成了諸多亂象，并由此導(dǎo)致了2017年11月“92號文”的發(fā)布，PPP清庫，眾多項(xiàng)目叫停，PPP由此轉(zhuǎn)入了低潮期。PPP清庫，還和隨后的資管新規(guī)一起，成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)生“暴雷潮”的導(dǎo)火索，導(dǎo)致很多民營環(huán)保企業(yè)深陷困境，有的直到現(xiàn)在也沒有完全走出來。
正是由于這段時間的PPP出現(xiàn)很多問題和走樣，很大程度上已經(jīng)跟國外不一樣了，所以它也被叫做“中國式PPP”。“中國式PPP”到底出了什么問題？2018年底，在全國工商聯(lián)環(huán)境商會舉辦的“2018中國環(huán)境上市公司峰會”上，環(huán)保行業(yè)內(nèi)曾經(jīng)有過一次深刻的探討。
作為外企，蘇伊士敏感地發(fā)現(xiàn)，“中國式PPP”和國外的PPP有很大不同。蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華表示，“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財(cái)政部兩大部委力推PPP之時，我們的老外非常興奮，他們覺得這是自己的強(qiáng)項(xiàng)，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場。不過，在參與了兩個PPP項(xiàng)目的競標(biāo)之后，老外突然發(fā)現(xiàn)有些不對勁，因?yàn)榕c他們所想象的PPP有很大不同。”
因?yàn)?ldquo;中國式PPP”回報(bào)低、風(fēng)險(xiǎn)大、缺乏專業(yè)性和合作伙伴關(guān)系，與國外所稱的PPP有很大不同，所以這一輪PPP蘇伊士基本沒有參與。不過，大岳咨詢董事長金永祥則認(rèn)為，國外的情況跟我們不一樣，所以不能“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”，還要跳出項(xiàng)目看PPP模式對中國的發(fā)展有何貢獻(xiàn)。在他看來，PPP模式讓環(huán)保企業(yè)收獲了大量新項(xiàng)目，推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，解決了中國的環(huán)境問題，同時還讓地方政府的決策更加科學(xué)，提高了財(cái)政透明度。應(yīng)該說，PPP模式既不應(yīng)該被“妖魔化”，也不應(yīng)該被“神化”。環(huán)保產(chǎn)業(yè)之所以暴雷，也不完全是PPP的原因，這里面也有環(huán)保企業(yè)自身風(fēng)險(xiǎn)把控不慎的因素。
但不管怎么說，現(xiàn)實(shí)就是PPP模式隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的遇挫也逐漸進(jìn)入低潮期，直到現(xiàn)在也沒有重新回到當(dāng)年的巔峰。
進(jìn)入2023年，PPP行業(yè)全面陷入停滯狀態(tài)，財(cái)政部PPP中心官方網(wǎng)站也不再更新。時至今日，PPP舊文件廢止，新機(jī)制發(fā)布，中國的PPP終于掀開新的篇章。
希望未來，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)也能像PPP一樣，早日告別舊的低潮，迎來新的機(jī)遇，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。
原標(biāo)題：別了，中國式PPP！
