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PPP已經(jīng)很久沒有這樣火了。2023年以來，各地的PPP項(xiàng)目基本停擺，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫暫停入庫，很多已定招標(biāo)時(shí)間表的PPP項(xiàng)目也陷入僵局，社會(huì)各方都在密切關(guān)注著PPP政策的下一步動(dòng)向。
如今，靴子落地。11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號(hào)）（下稱《指導(dǎo)意見》），對(duì)PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導(dǎo)意見。
《指導(dǎo)意見》的最大亮點(diǎn)，是針對(duì)前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對(duì)地方政府隱性債務(wù)高企的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，不能因?yàn)椴捎肞PP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
而針對(duì)PPP實(shí)施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲蟆⒀肫鬄橹鞯默F(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。
像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目這樣市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
1 政策“打補(bǔ)丁” 首次明確發(fā)改委牽頭承擔(dān)PPP管理責(zé)任
首先，國家發(fā)改委、財(cái)政部為何聯(lián)手出臺(tái)這次的《指導(dǎo)意見》？很大程度上是為了解決之前實(shí)踐當(dāng)中遇到的問題。
一上來，《指導(dǎo)意見》就開門見山地指出，政府和社會(huì)資本合作(PPP)實(shí)施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。
因此，為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制提出如下指導(dǎo)意見。
E20研究院也發(fā)文指出，在過去一段時(shí)間的PPP實(shí)施中，出現(xiàn)了大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目所帶來的地方政府隱債高企和重工程輕運(yùn)營問題、‚民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降的問題，以及PFI財(cái)務(wù)性管控思維泛化對(duì)原本成熟特許經(jīng)營模式的“傷害”問題。這些問題，正是本次《指導(dǎo)意見》試圖解決的一些問題。
不過，在E20研究院看來，這次的《指導(dǎo)意見》還不能算是對(duì)特許經(jīng)營制度的一次全面升級(jí)，而是為了應(yīng)對(duì)PPP政策空窗期，出臺(tái)的以針對(duì)性、彌補(bǔ)性和操作性為主的“補(bǔ)丁”文件。對(duì)于一些長期性問題，如價(jià)費(fèi)機(jī)制等，這次的《指導(dǎo)意見》還是沒有全面理順。
相比之前，這次《指導(dǎo)意見》的一個(gè)重要變化，就是首次明確PPP工作的主管部門。
眾所周知，之前PPP模式主要是由國家發(fā)改委和財(cái)政部兩大部門牽頭，但其中存在分工不明晰等問題。為此，2016年7月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議曾經(jīng)厘清了相關(guān)部門在PPP領(lǐng)域分工職責(zé)，財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委則統(tǒng)籌負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。
不過，在實(shí)踐當(dāng)中，PPP管理仍存在一些職責(zé)不清晰等問題。為此，此次《指導(dǎo)意見》明確提出，要明確管理責(zé)任分工，由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。
此外，地方各級(jí)人民政府也要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)(以下簡稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))，負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級(jí)發(fā)展改革部門則要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。
財(cái)政方面，各級(jí)財(cái)政部門的職責(zé)是：嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
總之，《指導(dǎo)意見》首次明確了由國家發(fā)改委牽頭承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作管理責(zé)任，地方各級(jí)人民政府承擔(dān)主體責(zé)任，地方各級(jí)發(fā)改部門管項(xiàng)目，財(cái)政部門管預(yù)算。這樣一來，有助于解決之前分工不明確、職責(zé)不清晰的問題，理順PPP模式的工作機(jī)制。
2 聚焦“使用者付費(fèi)” 防止新增隱性債務(wù)
除了首次明確由發(fā)改委牽頭承擔(dān)PPP管理責(zé)任，《指導(dǎo)意見》還針對(duì)前一階段PPP工作暴露的問題給出新的“藥方”。
其中之一，就是地方政府隱性債務(wù)問題。
在這方面，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。
除此之外，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
多位專家認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》之所以將回報(bào)機(jī)制聚焦于“使用者付費(fèi)”上，一大目的就是為了防止新增隱性債務(wù)。
清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專家王守清表示，PPP新機(jī)制可以直接減少地方政府不顧財(cái)力亂上政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)。也可以減小社會(huì)資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項(xiàng)目而不太關(guān)心地方政府財(cái)力和可持續(xù)性等問題。
“總而言之，PPP新機(jī)制有利于倒逼地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等更關(guān)注PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性。”王守清說。
不過，這一規(guī)定也有可能對(duì)環(huán)保項(xiàng)目造成“誤傷”。E20研究院認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照文件指導(dǎo)思想，未收取垃圾處理費(fèi)的地區(qū)所涉及固廢處理項(xiàng)目將不能采用PPP模式。再比如污水管網(wǎng)項(xiàng)目，根據(jù)文件要求，實(shí)際上也是不能操作的。
“文件整體思想還是希望能降負(fù)債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但如此以來會(huì)對(duì)需要市場(chǎng)化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實(shí)際需求形成誤傷。”E20研究院表示。
因此，E20研究院推測(cè)，新規(guī)中的這一要求在地方政府實(shí)際操作中可能難以真正落實(shí)。
3 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與 固廢處理項(xiàng)目應(yīng)由民企獨(dú)資或控股
此次PPP新機(jī)制要解決的第二大問題，就是“民營企業(yè)參與度低”的問題。眾所周知，PPP中的第二個(gè)“P”指的就是“Private”(私人資本)。但在以往的實(shí)踐中，由于融資成本的巨大差異，導(dǎo)致民營企業(yè)對(duì)PPP的參與度大幅降低，PPP很大程度上演變成了以大型國企、央企為主的游戲。
為此，本次《指導(dǎo)意見》明確要求：要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》(以下簡稱清單，見附件)并動(dòng)態(tài)調(diào)整。
市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
參考附件《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)來講，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于“應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目”，而污水處理項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目則屬于“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”。
“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，符合PPP的本意和國際慣例。”王守清說，“PPP新機(jī)制根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)，提出三類項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清單，給民營企業(yè)留下了較大的項(xiàng)目空間，有利于民營企業(yè)的發(fā)展。”
不過，他也指出，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上融資難、融資成本高等問題還沒有得到完全解決。地方政府出于對(duì)民企各方面的擔(dān)心，以及害怕自己擔(dān)責(zé)等原因，仍然偏好選擇央企，所以目前還不能過高期望民企會(huì)像2014年那樣“蜂擁而上”。
同時(shí)，PPP新機(jī)制雖然對(duì)民企的政策激勵(lì)最大，但央企還有存在很多項(xiàng)目機(jī)會(huì)的。而一些地方國企的角色則可能有點(diǎn)微妙，在政策紅利上不如民企，在實(shí)力上不如央企，所以迫切需要挖掘市場(chǎng)潛力，切實(shí)搞好項(xiàng)目運(yùn)營。
E20研究院認(rèn)為，對(duì)于市政污水、市政供水項(xiàng)目來講，《指導(dǎo)意見》要求民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢(shì)的上市民營企業(yè)帶來利好，激活民企或外資的市場(chǎng)活力。
不過，“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”是否意味著以后新建城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目市場(chǎng)化都必須有民營企業(yè)參與，且占股不低于35%？在E20研究院看來，這一規(guī)定應(yīng)該被理解為“最大程度的鼓勵(lì)”，而不是“必須”。由于供水的特殊性，這樣的要求在落地上還是具有相當(dāng)難度的。
此外，在固廢處理領(lǐng)域，全面強(qiáng)制由民營控股，也與當(dāng)前市場(chǎng)狀況產(chǎn)生了一定的偏離，在實(shí)操性上有著相當(dāng)大的難度。
E20研究院表示，生活垃圾焚燒市場(chǎng)目前優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目趨于飽和，新建項(xiàng)目增速明顯放緩，市場(chǎng)下沉到縣域或偏遠(yuǎn)地區(qū)，支付能力較差，更需要國企、央企承擔(dān)起責(zé)任來。在此情況下，過度鼓勵(lì)民營控股，未必有利于行業(yè)發(fā)展。
原標(biāo)題：PPP新機(jī)制發(fā)布，垃圾固廢項(xiàng)目應(yīng)由民企獨(dú)資或控股！
