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2023年10月19日，生態環境部、市場監管總局正式印發并施行《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，標志著我國溫室氣體自愿減排交易重啟邁出了關鍵的第一步。三個月前，在生態環境部氣候司針對該文公開征求意見時，我們曾對征求意見稿作出全面解讀并提出了相應建議。值此辦法正式出臺之際，本文將對最終版本《管理辦法》的相關細則進行再度梳理和解讀，并對未來我國溫室氣體自愿減排交易市場的發展做出展望。
一、我國溫室氣體自愿減排交易的機制設計
《管理辦法》系統規范了我國溫室氣體自愿減排交易的總體框架和實施流程，在明確總體原則的基礎上，梳理了各流程上的具體內容，涉及項目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機構管理、監督管理、罰則六大部分，可對監管部門職責和市場機構行為形成指引。從整體框架來看，正式發布的《管理辦法》與征求意見稿的結構基本一致，僅在部分細節內容和相關表述上進行了調整。
正式發布的《管理辦法》對于未來階段我國自愿減排交易市場的主體、監管、項目申請、減排量登記以及交易等內容與環節均明確了具體的方案。參考相關信息，具體規定可總結如下表所示：
表 1 我國溫室氣體自愿減排交易管理相關規定
在自愿減排交易市場機構設置方面，《管理辦法》提出了由全國溫室氣體自愿減排注冊登記機構，以及全國溫室氣體自愿減排交易機構來組織建設、運行管理相應的注冊登記系統和交易系統。根據公開信息，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統已完成驗收，北京綠色交易所作為建設方將承擔交易機構的職責，而國家氣候戰略中心將作為全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統管理機構，承擔注冊登記機構的職責。目前，北京綠色交易所已發布公告，稱全國溫室氣體自愿減排交易系統已開通開戶功能，接受市場參與主體對登記賬戶和交易賬戶的開戶申請。
在方法學的組織制定方面，《管理辦法》摒棄了歷史上由開發者向國家主管部門申請備案的方式，改為由生態環境部持續向全社會公開征集自愿減排方法學并擇優發布的方式，有利于統籌管理自愿減排項目支持領域和減排技術范圍。同時在《管理辦法》的具體表述上，溫室氣體自愿減排項目范圍也不局限于原本征求意見稿中“來自可再生能源、林業碳匯、甲烷減排、節能增效等有利于減碳增匯的領域”，而是精簡為“項目應當有利于降碳增匯”，同時要求項目“屬于生態環境部發布的項目方法學支持領域”，實現了項目范圍與方法學發布領域的匹配。參考生態環境部于今年3月發布公開征集方法學文件時披露的《溫室氣體自愿減排項目方法學編制大綱》，目前有能源產業、能源分配、能源需求等16個產業的細分行業被列入方法學領域。隨著生態環境部對于方法學遴選評估工作的完成，各領域方法學預計將逐步發布，為自愿減排項目的申請提供條件。
在項目申請的關鍵時間節點方面，《管理辦法》主要提出了兩項重點時間節點要求，一是申請登記的溫室氣體自愿減排項目應于2012年11月8日之后開工建設，相較于征求意見稿中的2012年6月13日有所延遲；二是減排量的產生時間應在2020年9月22日之后，即習近平主席首次提出“雙碳”目標的時間。此外，對于在2017年3月14日前已獲得備案的項目和減排量，最終版的《管理辦法》提出，已獲得備案的項目要按照規定重新申請項目登記，而已獲得備案的減排量可以直接按照有關規定繼續使用，相較于征求意見稿增加了對于已備案項目的處理規定。
在交易方式方面，《管理辦法》放棄了曾經采用的CCER交易備案管理的方式，改為組建全國統一的CCER交易機構，明確所有交易應當通過交易系統進行，可以采用掛牌協議、大宗協議、單向競價及其他符合規定的交易方式，在交易機構進行集中統一交易和結算。這一規定基本明確了未來的CCER交易將在北京綠色交易所進行。
在減排量的使用和注銷方面，最終版的《管理辦法》明確了除全國碳市場配額抵消外，地方碳市場的配額抵銷、大型活動碳中和、抵銷企業溫室氣體排放等用途均可使用核證自愿減排量，但相關減排量應在注冊登記系統中予以注銷，可以預見注冊登記系統未來與各試點碳市場的強化對接。
二、重點內容關注
相較于2012年發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)以及7月的征求意見稿，正式發布的《管理辦法》對自愿減排市場的運行保障和發展都進行了更為詳細和科學的規范，對于提高自愿減排市場運行效率和優化我國碳市場發展能級具有重要意義。
加強市場監督。相較于《暫行辦法》中的全流程管理，此次《管理辦法》側重于政府部門的事中事后監管，由項目業主和第三方審定與核查機構共同承擔對于相關材料的真實性與合規性承諾，并由市場起到監督作用，更加與國際通行做法接軌。另外，《管理辦法》中明確要求項目業主在申請項目登記前，應當通過注冊登記系統對項目材料進行二十個工作日的公示，申請減排量之前同樣需要進行二十個工作日的公示，由公眾提出意見。
優化登記和審核的流程和時效要求。《管理辦法》詳細制定了對于CCER項目從審定與登記到減排量核查與登記的限制性要求、所需材料和時間安排。相較于《暫行辦法》管理時期對于項目備案以及減排量備案的三十個工作日的評估時間要求，新的規定則要求在十五個工作日內對審核通過的項目以及減排量進行登記，雖較征求意見稿延長了五個工作日的時間，但同樣提高了常規流程的時效性。此外，對于項目業主開展項目登記與減排量登記的流程，最終版的《管理辦法》精簡了所要提交材料的內容，省去了申請函這一材料，將重點聚焦于項目設計文件、關鍵報告以及承諾書。
強化第三方審定與核查機構監管要求。此次生態環境部聯合市場監管總局發布《管理辦法》，市場監督管理總局將在自愿減排交易機制的審定與核查行為方面發揮重要的監管作用。根據《管理辦法》規定，審定與核查機構將納入認證機構管理，按照《中華人民共和國認證認可條例》《認證機構管理辦法》等相關規定，從事審定與核查活動。參考生態環境部在7月針對征求意見稿答記者問的回復，市場監督管理總局將對審定與核查機構進行從業資質的行政審批。此外，正式版的《管理辦法》也增加了對于審定與核查機構職責的要求，一方面不允許相關機構同時擔任同一項目的審定與減排量核查工作，與國際慣例相符合；另一方面，不允許審定與核查機構為項目業主編制項目設計文件和減排量核算報告，以避免對于審定與核查活動客觀公正性的影響。
明確相關主體的法律責任。此次《管理辦法》修訂了對項目業主、審定與核查機構、交易主體以及管理部門和機構違法行為的罰則，明確了具體情況的處置和罰款要求。其中項目業主若提交虛假材料，處一萬元以上十萬元以下的罰款；存在篡改、偽造數據等故意弄虛作假行為的，將在三年內不再被受理項目和減排量登記申請。對于審定與核查機構違規行為的懲罰更加嚴格，處五萬元至二十萬元不等的罰款，并可責令停業整頓至撤銷批準文件。通過市場監督加監管，預計能對相關主體的行為形成較為有效的約束。
關注國際碳交易的布局。我國自愿減排交易市場的重啟很大一方面也是為了應對國際碳減排機制的發展趨勢。在國際民航碳減排和抵銷市場機制以及《巴黎協定》下的全球碳市場機制將陸續實施的背景下，國際貿易和投資對碳排放要求日益提升，中國需要建立相對靈活的自愿減排交易機制予以應對。《管理辦法》特別預先設立了跨境交易條款，指出核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規定將另行制定，為中國在未來參與國際碳市場交易明確了市場預期。
三、對于我國溫室氣體自愿減排交易的展望
目前，我國溫室氣體自愿減排交易的總體規劃已經正式揭曉，預示著相關工作進程將加速推進，估計即將可以見證配套的工作規范性文件的相繼出臺、第一批方法學的發布、審定與核查機構名單的確定，以及注冊登記和交易系統的正式上線運行等實際進展。
在此背景下，各方主體已可積極落實準備事項，著手開展具體工作的部署，盡早地參與到我國溫室氣體自愿減排交易過程中來：項目業主可以積極籌劃項目設計，圍繞首批方法學覆蓋范圍，即造林碳匯(含竹林)、并網光熱發電、并網海上風電、紅樹林營造四類項目，梳理可以開發CCER的項目資源，提前完成相關數據、信息、管理臺賬等資料的收集整理；審定和核查機構依據監管部門進一步要求，做好信息整理和資質申請的工作，積極對接項目業主，提供項目審定以及減排量核查的工作支持；注冊登記和交易機構持續完善相應系統，做好系統測試和系統運營的流程安排，同時相應制定出臺CCER項目和減排量登記、減排量交易的具體業務規則，并建立相關風險防范機制；預計各級生態環境以及市場監督主管部門將針對溫室氣體自愿減排交易做好人員安排和業務培訓的工作，為《管理辦法》的實施夯實監管基礎。
我國溫室氣體自愿減排交易的重啟將有效帶動更多市場主體參與到碳市場的建設發展中來，對于激發碳市場活力，提高市場流動性，更好的發掘降碳增匯價值，鼓勵更多主體參與碳達峰、碳中和進程具有重要意義。我們預計自愿減排市場的建設將在近期實現進一步的進展，也期待后續正式重啟后的自愿減排市場成為我國碳市場的重要補充，切實為降低企業減碳成本、開展碳金融創新提供多元化的市場選擇。
原標題：IIGF觀點 | 崔瑩、劉慧心：關于《溫室氣體自愿減排交易管理辦法(試行)》的解讀與展望
