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上海市生態環境局關于印發《上海市關于加強排污許可執法監管的實施意見》的通知
滬環執法〔2023〕154號
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各有關單位：
經市政府同意，現將《上海市關于加強排污許可執法監管的實施意見》印發給你們，請認真按照執行。
上海市生態環境局
2023年9月18日
上海市關于加強排污許可執法監管的實施意見
為全面推進排污許可制度改革，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系，根據生態環境部《關于加強排污許可執法監管的指導意見》精神，結合本市實際，制定本實施意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，深入貫徹習近平生態文明思想，堅持精準治污、科學治污、依法治污，以固定污染源排污許可制為核心，創新執法理念，加大執法力度，優化執法方式，提高執法效能，壓實本市各級政府、生態環境部門和排污單位的責任，形成企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局，全面建立排污許可全過程、全覆蓋、全閉環監管模式。
二、工作目標
到2023年年底，完成排污限期整改清零工作，本市固定污染源全部依法持證排污；編制原油加工及石油制品制造、涂料、油墨、顏料及類似產品制造、煉鐵、金屬表面處理及熱處理加工、危險廢物治理等重點行業排污許可執法檢查清單，并對其實施排污許可清單式執法檢查。完善排污許可日常監管、環境監測、執法監管的“三監聯動”機制，基本形成以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系。
到2025年年底，實現排污許可清單式執法檢查全覆蓋，全面提升排污許可執法監管系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平，依托固定污染源綜合監管信息系統建成全市統一的固定污染源智慧執法監管平臺，全面建立以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系。
三、主要任務
(一)認真履行職責，全面落實責任
1. 壓實各級政府屬地責任。各區人民政府全面負責本行政區域排污許可制度組織實施工作，強化統籌協調，明確部門職責，加強督查督辦。將排污許可制執行情況納入各區人民政府污染防治攻堅戰成效考核，對排污許可監管工作中的失職瀆職行為依法依規追究責任。建立綜合監管協調機制，統籌解決規劃產業不相符、無法取得環評批復等影響排污許可證核發的歷史遺留問題。2023年年底前，原則上本市固定污染源全部持證排污。(各區人民政府負責)
2. 強化生態環境部門監管責任。市、區生態環境部門要嚴格落實《排污許可管理條例》，依法履行排污許可監督管理職責，做到誰核發、誰監管、誰負責。構建排污許可“源頭把控、過程管理、事后監管”的全閉環管理模式，不斷提高排污許可證核發質量，提升證后監管效能，督促排污單位落實相關制度，發揮“一證式”監管效果。(市生態環境局負責)
3. 夯實排污單位主體責任。排污單位必須做到依法持證排污、按證排污，建立排污許可責任制，明確責任人和責任事項，確保事有人管、責有人負。健全環境管理制度，及時申請取得、延續和變更排污許可證，完善污染防治措施，落實自行監測等要求，及時完成自動監測設施安裝聯網備案并保持正常運行，確保排污許可證申請材料、執行報告、臺賬記錄和自行監測數據真實、準確和完整，不得弄虛作假。依法實施信息公開，自覺接受社會監督。(市生態環境局負責指導)
(二)規范排污許可，加強質量監管
4. 依法核發排污許可證。根據國家相關文件和《上海市排污許可管理實施細則》等規定，強化部門聯合審查，采取非現場審查和現場核查相結合的方式，持續做好新增固定污染源及持證單位的排污許可證核發、變更、延續等環節管理，加強與污染物排放相關生產設施、污染防治設施管控。充分依托技術機構對排污許可證申請材料進行技術評估，強化對排污許可證核發的技術支撐。(市生態環境局負責)
5. 開展排污許可證質量檢查。2023年年底前，完成全市已有排污許可證全覆蓋質量審核，并對每年首次申請、重新申請或變更的排污許可證開展滾動式質量檢查。每年組織開展排污許可證質量常態化抽查和現場核查工作，定期將抽查結果和整改完成情況報送生態環境部。堅持問題導向、精準定位，對發現的問題，分級分類處置，依法依規變更，落實整改閉環。(市生態環境局負責)
6. 實施排污許可證動態更新。對轄區內排污許可證有效期屆滿或臨期的排污單位，督促其依法延續、變更排污許可證；對于已關閉的排污單位，經現場核實后，在國家平臺上傳證明材料，依法及時注銷其排污許可證。結合排污許可證核發工作，對排污許可證中載明的許可事項和管理要求實施動態更新。(市生態環境局負責)
7. 落實限期整改“清零”工作。結合排污許可證全覆蓋質量審核工作，對含有整改要求的排污許可證進行排查，建立排污單位限期整改問題臺賬。依托綜合監管協調機制，明確限期整改所涉問題的整改計劃和期限，強化部門協同，加強指導幫扶，推進問題整改并逐一掛賬銷號，于2023年年底前完成限期整改問題清零。(市生態環境局負責指導)
(三)完善聯動機制，嚴格執法監管
8. 深化“三監”聯動機制。強化排污許可日常監管、環境監測、執法監管協同聯動，加強信息共享、線索移交和通報反饋，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管聯動機制。加強與環境管理評價制度銜接，及時將環境影響評價文件及批復中關于污染物排放種類、濃度、數量、方式及特殊監管要求納入排污許可證。做好與生態環境損害賠償工作銜接，明確賠償啟動的標準、條件和部門職責，推進信息共享和結果雙向應用。(市生態環境局負責)
9. 開展清單式執法檢查。在全市開展重點行業排污許可清單式執法檢查，以排污許可證載明事項為重點，重點檢查排放口規范化建設、污染物排放濃度和排放量、污染防治設施運行和維護、無組織排放控制等情況，抽查管理臺賬、執行報告、自行監測、信息公開等措施落實情況。制定清單式執法檢查工作指南，明確檢查方式、檢查流程、檢查要點等內容，提升排污許可執法檢查的系統化、科學化、精細化水平。(市生態環境局負責)
10. 強化執法監測聯動。根據《上海市環境執法監測暫行規定》相關要求，健全執法和監測機構協同聯動、快速響應的工作機制。加大排污單位污染物排放濃度、排放量以及停限產等特殊時段排放情況的抽測力度，有效整合運用執法監測、自行監測和在線監測數據。以排污許可證載明要求為依據，開展排污單位自行監測監督檢查，加大對自行監測違法行為的查處力度。強化生態環境監測社會化服務機構監管，通過信用評價實行分級分類管理，鼓勵有資質、守規則、信用好的生態環境監測社會化服務機構參與執法監測工作，依法查處弄虛作假行為。(市生態環境局負責)
(四)加大執法力度，強化行刑銜接
11. 嚴懲違法犯罪行為。將排污許可證作為固定污染源執法監管的主要依據，嚴格按照《排污許可管理條例》要求，加大對無證排污、未按證排污等違法行為的查處力度。對偷排偷放、自行監測數據弄虛作假和故意不正常運行污染防治設施等惡意違法行為，通過停產整治、按日連續處罰、吊銷排污許可證等手段依法嚴懲重罰。情節嚴重的，經報有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。構成犯罪的，依法追究刑事責任。(市生態環境局、市公安局、市人民檢察院、市高級人民法院，各區人民政府按職責分工負責)
12. 加強行政執法與刑事司法銜接。推進落實《上海市生態環境保護行政執法與刑事司法銜接工作規定》，建立健全長效工作機制，不定期召開生態環境部門、公安機關、檢察機關和審判機關聯席會議，強化排污許可執法監管線索通報、信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送、公益訴訟、法律適用解釋等生態環境行政執法與刑事司法銜接機制，規范線索通報、涉案物品保管和委托鑒定等工作程序。強化日常協作，共享行業監管等數據，成立工作專班，積極運用大數據分析等手段開展線索排查、風險研判，共同打擊生態環境犯罪行為。加強對重大案件的聯合督辦工作，適時對重大案件進行聯合掛牌督辦，督促案件辦理。加強聯合培訓及宣傳，組織發布典型案例。積極建設、規范使用行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，推進“兩法銜接”信息平臺與本市統一綜合執法系統互聯互通。(市生態環境局、市公安局、市司法局、市人民檢察院、市高級人民法院按職責分工負責)
(五)優化執法方式，提高執法效能
13. 完善“雙隨機、一公開”監管。根據《上海市生態環境“雙隨機、一公開”監管工作實施方案》的要求，將排污許可執法檢查全部納入“雙隨機、一公開”監管工作范圍。按照排污許可履職要求，結合執法監管力量、技術裝備和經費保障等情況統籌制定年度現場檢查計劃并按月細化落實。對存在生態環境違法問題、群眾反映強烈、環境風險高、環保信用差的排污單位，增加抽查頻次和執法監管力度。按照“誰檢查、誰錄入、誰公開”的原則，在隨機抽查任務完成后的20個工作日內，及時向社會公開檢查計劃、檢查結果，實現年度抽查結果100%公開。(市生態環境局負責)
14. 加大環保信用監管力度。落實《上海市生態環境監督執法正面清單管理辦法》《上海市企事業單位生態環境信用評價管理辦法》等文件要求，建立排污許可守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束，推動排污許可差異化執法監管。將申領排污許可證的排污單位納入環保信用評價制度范圍，加強環保信用信息歸集共享，強化評價結果應用，實施分級分類監管，引導企業守法自律。(市生態環境局、市發展改革委按職責分工負責)
15. 提升科技賦能支撐作用。完善執法監管程序，規范工作流程，落實責任要求，建立健全排污許可數據采集、分析、預警、督辦、違法查處、問題整改等一體化的非現場執法監管機制。推進本市固定污染源監管、執法、監測等信息系統融合及應用，不斷提升非現場發現問題能力，推進智慧監管、提高監管效能。依托全國排污許可證管理信息平臺、重點污染源自動監控與基礎數據庫系統和上海企事業單位環境信息公開平臺開展遠程核查，提高執法監管效率。加強污染源自動監控管理，依法依規推行視頻監控、污染防治設施用水(電)監控，開展污染物異常排放遠程識別、預警和督辦。(市生態環境局負責)
16. 積極鼓勵公眾參與。依法主動公開排污許可核發和執法監管信息，接受社會監督，積極聽取有關方面意見建議。搭建公眾參與和溝通平臺，對公眾反映的排污許可等生態環境問題，積極調查處理并反饋信息。落實《上海市生態環境違法行為舉報獎勵辦法》，對舉報重大生態環境違法行為、安全隱患和協助查處重大案件的，實施重獎。(市生態環境局負責)
(六)強化支撐保障，夯實執法根基
17. 統一行政處罰裁量權。根據《排污許可管理條例》相關規定，修訂完善長三角生態環境行政處罰裁量基準，補充細化排污許可處罰幅度裁量表，進一步規范行使行政處罰裁量權。長三角三省一市生態環境部門及司法行政部門聯合發布《長江三角洲區域生態環境領域輕微違法行為依法不予行政處罰清單》，對初次未依法填報排污許可登記表、未建立環境管理臺賬記錄制度或未按規定提交排污許可證執行報告等違法行為且危害后果輕微并及時改正的，依法可以不予行政處罰。(市生態環境局、市司法局按職責分工負責)
18. 完善技術要求和規范。結合重點工作需要，修訂固定污染源相關技術要求和規范文件，修訂完善本市排污許可證重點污染物許可排放量核定規則，增強排污許可證核發的科學性、規范性和可操作性。完善排污單位自動監測自主標記數據有效性判定規則，強化自動監測設備的計量管理。(市生態環境局、市市場監管局按職責分工負責)
19. 加強監管信息化建設。強化排污許可執法監管信息化建設，推進固定污染源綜合監管信息系統升級改造，推進監測綜合信息平臺、智慧執法平臺建設，提升排污許可執法監管有效信息技術支撐水平。推進全員、全業務、全流程使用上海市生態環境移動執法系統查辦案件。加強隨機抽查監管工作與非現場執法、大數據分析、云計算等技術手段的深度融合。(市生態環境局、市經濟信息化委、市財政局、市大數據中心按職責分工負責)
20. 加快隊伍和裝備建設。按照機構規范化、裝備現代化、隊伍專業化、管理制度化的要求開展執法機構標準化建設。推動建立辦案立功受獎激勵機制，將辦案立功情況作為評獎評優的重要參考。將排污許可執法監管經費列入本級預算，按照國家及本市有關規定，統籌配備生態環境執法用車，根據實際工作需要，配備特種專業技術用車，亦可通過協調綜合行政執法平臺統籌使用執法用車。配齊配全執法調查取證設備，加快配備無人機(船)等高科技執法裝備。全面落實執法責任制，規范排污許可執法程序，健全內部約束和外部監督機制，建立插手干預監督執法記錄制度，明確并嚴格執行執法人員行為規范和紀律要求，對失職瀆職、以權謀私、包庇縱容等違法違規行為嚴肅查處。(市生態環境局、市財政局、市人力資源社會保障局、市機管局按職責分工負責)
四、工作要求
(一)加強組織領導，確保落地落實
充分認識建立以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系的重要意義，加強組織領導，確定責任分工，細化實施方案，明確時間節點，將排污許可“一證式”執法監管機制作為固定污染源管理的核心制度大力推進，不斷加強固定污染源精準化、科學化、法治化管理，并在人員、資金、裝備等方面加大投入，予以充足保障。
(二)注重業務培訓，提高監管能力
加強對管理、執法及監測人員的專題培訓，將排污許可、環評、自行監測、執法檢查、污染物排放管理等內容，納入各級專題業務培訓計劃，分別組織實施；將《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《排污許可管理條例》等法律法規作為業務培訓的必學內容，提高依法審核、依法許可、依法執法能力；突出企業法人代表、環保總監靶向培訓服務，采取多種方式舉辦專題培訓，有針對性地設計專項課程，強化排污單位持證守法意識。
(三)做好宣傳引導，壓實主體責任
加大對排污許可制度的宣傳力度，充分發揮各類媒體作用，營造良好的輿論環境。按照“誰執法誰普法”原則，建立排污許可普法長效機制，及時解讀政策文件、回復熱點難點問題，增強社會各界對排污許可制度的了解和認知。發揮正面典型宣傳帶動作用，引導和督促國有企業、行業領軍企業走在前、做標桿。支持新聞媒體進行輿論監督，加強對排污許可違法典型案例曝光，形成持續震懾。
(四)強化技術支撐，提升監管效能
市、區生態環境部門在開展排污許可執法監管工作過程中專業技術力量不足的，可以通過專家咨詢或委托第三方提供技術服務，加強技術支撐。用好環評、排污許可、監測監控以及環境執法監管等信息平臺，建立執法監管信息清單，定期分析研判企業環境行為；充分運用科技手段，強化遠程監管、非現場執法，加快科技賦能，提升執法效能。
