為指導各地更好地貫徹落實《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》(國辦函〔2022〕39號)，及時總結推動新能源高質量發展的成功經驗和優秀做法，我們組織國家發展改革委能源研究所、電力規劃設計總院、水電水利規劃設計總院、國家電投集團、三峽集團、中廣核集團、光伏行業協會、風能協會等單位開展了案例解讀編制工作，形成了《<關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案>案例解讀》(以下簡稱《案例解讀》)，擬按章節以連載方式陸續發布，供大家在推動可再生能源高質量發展工作中參考。第一至第五章內容已發布，現發布第六、七章內容。至此，《案例解讀》已全部發布，如有意見和建議，請及時反饋。
 

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　　附件：《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》案例解讀第六、七章

 

　　《<關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案>案例解讀》編委會
 

　　2023年6月29日

 
 

　　六、充分發揮新能源的生態環境保護效益
 

　　在“雙碳”背景下，需深刻理解新能源與生態環境的關系，深入挖掘新能源的生態價值，通過合理的政策支持和科學的標準規范，推動新能源高質量發展，充分發揮新能源的生態效益。《實施方案》主要從以下兩個方面提出發揮新能源生態效益的舉措。
 

　　(十七)大力推廣生態修復類新能源項目
 

　　主要政策點：堅持生態優先，科學評價新能源項目生態環境影響和效益，研究出臺光伏治沙等生態修復類新能源項目設計、施工、運維等標準規范，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區等礦區開展具有生態環境保護和修復效益的新能源項目。
 

　　黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，全面加強生態文明建設，推進綠色低碳循環發展，一體化治理山水林田湖草沙，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態文明建設從認識到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性的變化。在碳達峰、碳中和目標引導下，積極推進能源綠色低碳轉型發展成為戰略任務，大力推動新能源開發成為時代之需，與生態環境協同發展更是高質量發展的必然要求。
 

　　我國新能源開發一直重視生態環境評估，管理手續包括但不限于林地使用許可、草地使用許可、環境影響評價、水土保持方案等，充分體現了我國堅持生態優先的發展理念。近年來，我國一直在積極探索生態環境脆弱地區的生態修復模式，目前已在內蒙古、青海、寧夏、云南、山西等地建成一批治理沙漠、戈壁、荒漠、石漠、采煤沉陷區、油氣礦區及周邊地區等生態修復類新能源項目。實踐證明新能源發電可以與生態修復、當地特色產業有機融合，在修復成本和綜合效益雙控下，實現土地高效綜合利用和生態脆弱區環境改善。這些實踐和經驗也將成為今后大規模推廣生態修復類新能源項目的堅實基礎。
 

　　同時，我們也要看到生態修復類新能源項目仍處于探索過程中，在科學研究、標準規范、政策支持等方面距離大規模推廣還存在一定差距。一是關于新能源對生態環境影響的科學研究還不夠、認識不統一，特別是對光伏電站天然阻風、遮蔭、降溫、增濕功能的認識和評估還不夠，也缺乏各類生態修復技術的研究，導致生態修復類新能源項目難以持續發展；二是缺乏科學統一的標準規范，包括生態修復類新能源項目本體工程的設計、建設、運維規范和生態修復技術評估、設計與施工標準等，制約了新能源與生態環境協同發展。為此，《實施方案》明確提出“科學評價新能源項目生態環境影響和效益，研究出臺光伏治沙等生態修復類新能源項目設計、施工、運維等標準規范”，為加快解決上述問題提供政策支持。
 

　　為繼續加大生態修復類新能源項目支持力度，未來將在以下幾方面采取措施：一是加強新能源生態環境影響、生態修復監測和評估研究工作；二是研究出臺生態修復類新能源項目本體工程和生態修復工程設計、施工、運維標準，分類加強技術規范指導；三是積極探索同石漠化、荒漠化、采煤沉陷區、油氣礦區及周邊地區等各類生態脆弱區土地修復結合的新能源開發模式，通過不同經濟植物合理配置，開展具有生態修復效益的新能源項目建設。同時，推動地方在生態修復類新能源項目發展初期給予政策支持，調動各類市場主體的積極性。爭取通過一段時間的再實踐再認識，使我國生態修復類新能源項目發展再上新臺階，發揮好這類項目的生態效益、經濟效益和社會效益，全力推動新時代新能源高質量發展。
 

　　案例6-1  “借光”治沙讓生態修復釋放新動力
 

　　我國已建成一批光伏發電同沙漠治理相結合的新能源項目，不僅發揮了較好的生態修復效益，還積累了一定的實踐經驗。三峽達拉特光伏發電項目位于內蒙古鄂爾多斯市達拉特旗昭君鎮庫布齊沙漠，建設容量10萬千瓦，占地面積4000畝，2020年3月開工，6月建成并網，采用“光伏+沙漠治理+農牧業”模式，走出了一條新能源發電、生態修復、種植養殖、富民利民的科學共贏治沙之路。
 

　　項目地處沙漠地帶，當地常年有風，考慮這些因素對基礎施工、支架安裝等的影響，施工前對場區沙地進行了推平處理，并輔以適當的地基碾壓增強處理措施；考慮樁基礎開挖量小且對原有植物破壞性小，選擇鉆孔灌注樁方式與地面固定；支架材料選用優質鋼材。治沙方案主要采用了以下措施：一是對項目場區實施工程固沙，建設外圍草方格固沙帶；二是采用分區分類治理方法，在光伏場區、綜合管理站區域種植不同種類的耐旱灌木、草本植物，并實施滴灌、長期養護，構建相對穩定的植物群落結構；三是利用陣列區板間空地種植紫穗槐、楊柴、檸條等經濟林，結合集中肉牛養殖消化經濟林平茬所產飼料，牛糞有機肥又可以用來改善經濟林土壤肥力，提高經濟林生長品質。
 

　　項目投運以來累計發電超2億千瓦時，每年可節約標準煤約5.89萬噸。目前，場區植物生長已形成一定規模，土壤得到改良，動植物種類逐漸豐富，風沙天數逐漸減少，區域生態環境持續向著良性循環的方向發展，同時帶動了當地農牧業、旅游、運輸等產業發展，助力當地群眾增收。

 

　　青海省共和縣的塔拉灘平均海拔2900米，年均降水量300毫米，蒸發量卻高達1500毫米。由于干旱少雨和長期超載放牧，原有的牧場成了一片戈壁沙丘。2011年，塔拉灘上迎來首批入駐的國家電投集團光伏建設者，排排光伏組件開始在塔拉灘落戶。太陽能電池的鋪設減弱了地表蒸發量，清洗光伏板的水流提高了土壤含水量，輔以牧草種植等方式提高植被覆蓋率。觀測研究顯示：光伏電站建設對區域土壤水分條件的改善和植被恢復產生了良好影響，場區平均風速降低41.2%，空氣溫度日均減少0.5℃，空氣濕度日均增濕2.1%，20厘米深度土壤增濕32%，形成了適宜草類植物生長的良好環境。
 

　　國家電投集團通過與當地政府簽訂園區放牧協議，免費開放光伏園區草場供農牧民放牧，并將光伏電池板支架離地高度抬升至1.5米，加寬光伏電池板間距，為羊群穿行開辟了“專用通道”，進一步提高了電站下草場的利用效率，降低了養殖成本。經過幾年的發展，塔拉灘從風沙肆虐的戈壁灘變成了生機勃勃的人工牧場和科技感滿滿的“藍色光伏海洋”。依托牧草豐美的光伏產業園區，當地高原特色養殖產業蓬勃發展。截至目前，平均每年有近5000只羊進入園區放牧，帶動當地實現年均經濟增收近140萬元。板上發電、板下牧羊，現代科技與傳統自然和諧共生的巨幅畫卷在青藏高原鋪陳開來。“光伏羊”也成為了青海的一個亮麗的名片。

 

　　(十八)助力農村人居環境整治提升
 

　　主要政策點1：因地制宜推動生物質能、地熱能、太陽能供暖，在保障能源安全穩定供應基礎上有序開展新能源替代散煤行動，促進農村清潔取暖、農業清潔生產。
 

　　實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。我國鄉村振興戰略提出“到2035年，農村生態環境根本好轉，生態宜居的美麗鄉村基本實現”。隨著新農村建設力度的加大和人民生活水平的提高，農村用能水平將會持續提高，清潔用能比例也將不斷增長。因地制宜推動以生物質能、地熱能、太陽能等為代表的農村新能源利用，不僅能夠提升農村人居環境，也正在成為助力鄉村振興的有效途徑。
 

　　農村清潔取暖是發揮新能源生態效益的重要領域。自2016年以來，我國積極推進清潔取暖改造工程，遵循宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱原則，實施散煤替代，開展生物質能、地熱能、太陽能供暖應用或實踐。“十三五”以來，我國北方農村地區清潔取暖率由9%提高到28%左右，重點地區農村清潔取暖率達到71%。雖然農村清潔取暖取得了一定成效，但是農村新能源利用依然任重道遠。一是農村清潔用能仍處于發展初期，農村居民對新能源供暖了解不夠，部分地區對生物質能存在認識誤區，把生物質能視為“廢棄物”或“污染物”，而不是可以提供“清潔能源”的資源；二是農村生物質資源分散，適合分布式的開發利用方式，目前簡單復制城市大規模開發的模式不適合農村資源特點，導致成本居高不下；三是農村建筑保暖性能差影響取暖效果，較高的清潔取暖成本不利于清潔供暖方式推廣。
 

　　《實施方案》以助力農村人居環境整治提升為導向，統籌考慮農村新能源資源條件、需求特點和技術可行性，推進農村清潔取暖和農村清潔生產。下一步將全面落實《實施方案》要求，積極開展政策引導和支持。一是加強宣傳力度，使地方政府、農村居民充分了解新能源供暖優勢和效果，新能源供暖技術最新進展與經濟可行性，以及生物質能的特點和利用方式等；二是充分考慮當地發展實際、資源稟賦、用能習慣等情況，因地制宜推動生物質能、地熱能、太陽能等多種供暖方式，有序開展新能源替代散煤行動。
 

　　案例6-3  蘭考農村能源革命賦能鄉村振興
 

　　從燒柴火到燒煤球，再到罐裝液化氣和天然氣，從點煤油燈到用上電燈，農村的能源結構發生了數次革命，如今以風能、太陽能、地熱能等為代表的新能源也正在悄然走進農村。河南省開封市蘭考縣是典型的農業縣，風能、太陽能、農林廢棄物、畜禽養殖廢棄物等可再生能源資源較為豐富，具備良好的資源基礎和條件。2016年，中國工程院率先在蘭考開展農村能源革命先導工程；2017年，河南省政府將蘭考農村能源革命列入推進能源轉型發展方案；2018年，國家能源局批準蘭考作為全國首個農村能源革命試點建設示范縣。2021年，農村能源革命試點建設啟動會在蘭考縣召開，一場新的能源革命在蘭考展開。
 

　　蘭考縣高度重視農村能源革命試點建設工作，構建形成蘭考農村能源革命試點“1+5+N”建設方案體系，建立了國家級專家決策、省級協調、縣級推進的工作機制，依托大型能源企業整體規劃布局、整體建設運營。目前，蘭考農村能源革命已取得積極成效，形成了以清潔能源為主體，多能互補、城鄉統籌的農村能源生產消費新模式。與2016年相比，非化石能源消費占比從22%提高到75%；電能占終端能源消費比重從37.5%提高到64.5%；新能源發電量占全社會用電量比重從21%提高到112%；清潔取暖普及率從14%提高到99%；秸稈、畜禽糞污資源化利用率達到98%；可再生能源發電并網裝機容量115萬千瓦，增長31倍。
 

　　案例6-4  太陽能跨季儲熱供熱經濟與生態效益明顯
 

　　在中國科學院戰略性先導科技專項(A類)《變革性清潔能源關鍵技術與示范》和國家發改委《張家口可再生能源示范區產業創新發展專項》的支持下，中國科學院電工研究所與達華工程集團合作設計建設了黃帝城太陽能跨季儲熱供熱項目。項目采用塔式太陽能集熱、平板太陽能集熱和跨季儲熱結合的技術方案，為張家口黃帝城30萬平方米建筑提供熱水和采暖用熱。系統包括3期，一期于2018年4月建成，包括800平方米塔式集熱系統、3000立方米儲熱水體；二期于2021年12月份建成，包括1.26萬平方米平板集熱器、2200平方米塔式集熱系統、2.3萬立方米跨季節儲熱。項目自2019年10月16日起向張家口達華建國酒店及周邊建筑和沼氣站供熱。項目經濟效益、節能降碳效果、生態效益顯著。
 

　　主要政策點2：深入推進秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用。制定符合生物質燃燒特性的專用設備技術標準，推廣利用生物質成型燃料。
 

　　分散農作物秸稈和畜禽糞便的收集處理一直是農村人居環境改善難點。據統計，我國每年產生約9億噸的秸稈等農林廢棄物，近40億噸畜禽糞便。在農村地區以市場化手段和符合農村資源、消費特點的商業模式推動秸稈綜合利用和畜禽糞便資源化利用，既是促進農村產業發展和農村生態治理的重要手段，更是實現鄉村振興戰略的重要基礎。
 

　　秸稈綜合利用主要包括有機肥肥料化利用、清潔燃料的能源化利用、飼料處理利用、食用菌栽培和育苗的基料化利用以及建材等產品的原料利用五種方式。畜禽糞污的資源化利用主要包括作為肥料和通過發酵生產沼氣兩種方式。在實現“雙碳”目標的進程中，農村秸稈和畜禽糞污的能源化利用是需要重點關注和推廣的方向。秸稈通過固化成型、直燃發電、生物氣化等方式實現能源化利用，畜禽糞污通過發酵生產沼氣，不僅能夠實現農村能源消費清潔化與低碳化，促進農村人居環境提升，更重要的是還能實現組織方式創新。比如，在國家政策支持下，以村民為主要股東的社區新能源公司作為實施主體開發當地秸稈與畜禽能源化利用項目，實現農村環境改善、農民致富與鄉村振興三重效益的統一。
 

　　當前，秸稈等農林生物質能源化利用的一個重要障礙是缺乏相關標準規范，包括生物質設備與產品制造的技術標準以及生物質鍋爐燃燒的排放標準等，標準的缺失導致各地生物質設備與產品難以形成市場開發、規模擴大、成本下降的良性循環。下一步，將積極研究出臺生物質相關設備制造技術與產品行業標準，制定符合生物質燃燒特性的專用設備技術標準，推廣利用生物質成型燃料，推動農村秸稈等生物質資源能源化利用，推進農村生物質能多元化利用。
 

　　案例6-5  生物質清潔能源供熱助力鄉村振興
 

　　山東省陽信縣是我國北方農村清潔取暖典型模式示范基地。陽信縣立足自身實際，充分發揮當地梨樹枝條、農作物秸稈、畜禽糞便等生物質原料豐富的資源優勢和縣域企業木質顆粒、畜禽糞污等生物質熱電聯產日臻成熟的技術優勢，因地制宜探索出“政府能承擔、環境有改善、群眾愿接受”的清潔取暖新路徑。
 

　　陽信縣根據全縣各區域特點采取了三種生物質供暖技術方案：在縣城區、部分鄉鎮辦駐地及村莊推行熱電聯產集中供暖；在學校、醫院、敬老院等公共場所以及部分有條件的村莊，推廣“生物質成型燃料+鍋爐機組分布式取暖”；在地理位置偏遠、經濟基礎偏差的村莊，采用“生物質成型燃料+專用爐具分散式取暖”，形成了“農戶就地收集、企業就近加工、全域就地使用”的改造方案。截至2021年底，陽信縣已累計完成生物質清潔取暖改造9.56萬戶，加上之前煤改電、煤改氣用戶，全縣95%以上的農戶實現了清潔取暖。
 

　　陽信縣生物質清潔取暖改造取得了顯著的經濟、生態和社會效益。經濟效益方面，與煤改氣、煤改電相比，生物質取暖用戶改造成本分別低38%、3.2%，使用成本分別低52%、51%；實現顆粒燃料年產量100萬噸，產值達12億元，生物質產業市場廣闊。生態效益方面，近年來陽信縣空氣質量明顯改善，PM2.5 值大幅下降，空氣優良天數不斷增加。社會效益方面，農戶普遍反映改用生物質清潔取暖符合農村傳統生活習慣，而且操作簡便、安全系數高，居住環境和體驗大幅提升。
 

　　七、完善支持新能源發展的財政金融政策
 

　　“十四五”風光等主要新能源已實現平價無補貼上網，對財政政策支持的方向和模式需求發生變化，對金融政策的需求增加，金融政策可發揮更大的作用。《實施方案》主要在以下三個方面提出完善和落實財政金融政策。
 

　　(十九)優化財政資金使用
 

　　主要政策點1：加強央地聯動，按照以收定支原則，對部分領域予以針對性支持
 

　　根據2020年財政部、國家發展改革委、國家能源局出臺的系列可再生能源電價和補貼有關政策，自2021年起，國家財政資金不再為新安排的新增風電、太陽能發電(戶用光伏除外)項目提供電價補貼，生物質能發電電價補貼也啟動競爭配置確定電價并在幾年內逐步退出電價補貼。自2022年起，戶用光伏也全面進入無補貼階段。但海上風電、光熱發電、生物質能發電等發電成本仍然較高，近海風電較同省份陸上風電的價格需求高0.1元/千瓦時以上，光熱發電電價需求約在1元/千瓦時的水平，農林生物質發電采購原料的費用也比較高，如果沒有政策支持，行業發展將面臨較大壓力。國家和地方將通過政策聯動，國家安排試點示范基地或項目，利用可再生能源發展基金、按照“以收定支”方式，地方同時配套出臺財政支持政策，共同支持海上風電(重點是深遠海風電)、光熱發電項目建設，保持一定的市場規模。
 

　　對于深遠海風電，“十四五”期間需啟動深遠海風電示范，利用央地聯動安排資金支持，資金規模按照以收定支方式確定，如果地方安排資金量有限，建議做好經濟性預估，適度加大單位投資或度電補貼力度，并據此確定可支持的試點示范項目規模。對于光熱發電，“十四五”期間國家明確政策鼓勵長時儲熱型光熱發電配套風光基地建設發展，在2021年第一批沙漠戈壁荒漠大型風光基地中，青海、甘肅、吉林共規劃建設101萬千瓦光熱發電項目，通過基地內風電、光伏發電分攤光熱發電成本的方式，實現風電光伏光熱綜合系統性平價上網，這是一種變相對光熱發電提供經濟政策支持的方式，建議地方能同時提供更直接或更多模式的資金支持政策。
 

　　案例7-1央地聯動支持海上風電發展
 

　　2022年以來風電整機價格和基礎及施工成本大幅度下降，近海風電在部分風能資源和海床條件好的地區具備平價上網條件。廣東省、山東省和浙江省相繼出臺了對海上風電的補貼政策。其中，廣東、山東、上海對初投資提供補貼，廣東省補貼范圍為2018年底前已完成核準、2022-2024年全容量并網的省管海域項目，每千瓦分別補貼1500元、1000元和500元；山東對于2022-2024年建成并網的海上風電項目，每千瓦分別補貼800元、500元和300元；上海對2022-2026年并網的深遠海海上風電和場址中心離岸距離大于等于50公里的近海風電項目，按照每千瓦500元補貼；浙江對于2022和2023年全容量并網的項目分別給予0.03元/千瓦時和0.015元/千瓦時的度電補貼，補貼期限10年。地方投資或電價補貼政策可以為近海風電發展助力，為“十四五”期間海上風電建設提供基礎規模。對于技術要求和成本更高的深遠海風電，上述三個省份的支持力度還遠不夠支撐其經濟性，需要通過央地政策聯動，由國家安排深遠海風電試點示范基地或項目，比如國家可在可再生能源發展基金或清潔能源資金的增量資金中安排，地方同時提供類似支持近海風電的補貼方式，支持深遠海風電項目示范建設。
 

　　主要政策點2：全面落實稅務部門征收可再生能源發展基金有關要求，確保應收盡收。利用好現有資金渠道支持新能源發展。
 

　　依據《可再生能源法》，我國自2006年6月30日開始征收可再生能源電價附加，采用隨終端用戶電費征收方式，資金用于支付可再生能源上網電價與燃煤標桿/基準價之差，或支付基于可再生能源電量的度電補貼。隨著可再生能源發展規模擴大，電價補貼資金需求增加，可再生能源電價附加經歷五次調整，從最初的1厘/千瓦時增加到2016年的1.9分/千瓦時，對農業生產用電和西藏用電予以免收，居民用戶電價附加標準，各省份執行標準不同(0-0.8分/千瓦時)。2012年前，可再生能源電價附加收取和補貼發放都是在省級電網企業層面完成的，2011年底財政部設立了可再生能源發展基金，2012年開始可再生能源電價附加的征收和電價補貼發放改為由可再生能源發展基金完成，按照基金管理模式操作。近年來在可再生能源電價補貼持續存在當年和累計資金缺口的情況下，國家財政管理部門益發重視可再生能源電價附加的征收工作，征收比例不斷提高，基本上通過電網企業(國家電網公司、南網、內蒙古電力、地方電網等)代收的部分做到了應收盡收，應收未收資金主要在個別省份未按照國家要求的附加標準執行以及自備電廠未應繳盡繳。
 

　　為了進一步提高征繳比例，2018年12月財政部發布《財政部關于將國家重大水利工程建設基金等政府非稅收入項目劃轉稅務部門征收的通知》(財稅〔2018〕147號)，將可再生能源電價附加等政府非稅收入項目征管職責進行了調整，由原來的財政部駐地方財政監察專員辦事處負責征收，劃轉至稅務部門征收，以前年度應繳未繳的也由稅務部門負責征繳入庫，自2019年開始執行。2020年下半年，北京、山西、山東(含青島)、江蘇、浙江(含寧波)、廣東(含深圳)六省市開展可再生能源發展基金明細申報管理試點，以加強對自備電廠的電價附加征收力度。政策實施取得了成效，2020年以來資金征收比例超過了90%。《實施方案》中提出要全面落實稅務部門征收可再生能源發展基金有關要求，下一步應將可再生能源發展基金明細申報管理試點范圍擴展至所有省份，對重點領域和相關企業加強電價附加征收管理，做到基金應收盡收。
 

　　可再生能源發展基金是支持新能源發展的穩定的資金渠道和來源，主要用于存量可再生能源項目電價補貼，隨著全社會用電量的增加，基金每年會有資金增量。下一步將對如何利用好增量資金、最大程度地發揮支持新能源發展的作用進行認真研究設計，比如上一個政策點分析所述，可以考慮按照“以收定支”方式，央地聯動，支持特定領域和一定規模的新能源電力發展。此外，清潔能源專項資金是由可再生能源發展資金等幾個專項資金合并而來，也將進一步管好用好，繼續發揮在支持可再生能源技術研發、標準制定、示范工程、資源勘查、信息系統建設、促進設備本地化生產等方面的作用。
 

　　案例7-2清潔能源發展專項資金應加大對新能源的支持
 

　　根據《可再生能源法》的要求，2006年國家財政主管部門設立了可再生能源發展專項資金，先后支持了兆瓦級風機制造、金太陽工程、太陽能光電建筑應用示范等。2015年財政部將支持頁巖氣、煤層氣、致密氣等專項資金合并到可再生能源發展專項資金中，2020年再將其更名為清潔能源發展資金。近幾年清潔能源發展資金主要支持領域為非常規天然氣開采利用、農村水電增效擴容改造、生物乙醇燃料，后二者屬于可再生能源范疇，但近幾年的支持資金占資金總額比例不到20%。新能源從原料、到處理技術，再到能源產品，類別多，覆蓋廣，一些技術和產品在構建清潔能源系統中有優勢，未來有發揮作用的潛力和空間，但目前在技術和產業上可能存在障礙，清潔能源發展專項資金應選擇好適宜的方向，有力度、有針對性安排資金，加大對新能源的支持。
 

　　主要政策點3：研究將新能源領域符合條件的公益性建設項目納入地方政府債券支持范圍。
 

　　為應對經濟下行壓力和疫情沖擊影響，國家財政主管部門在2020-2022年三年共安排新增專項債券額度11.05萬億元。2022年采取了更加積極的政策措施，提前謀劃、靠前安排當年專項債券發行使用工作，前5個月累計發行新增專項債券2.03萬億元，充分發揮專項債券在穩投資、穩增長中的積極作用。2022年5月31日，《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》(國發〔2022〕12號)，要求各地區各部門認真貫徹執行，其中提出：在依法合規、風險可控的前提下，財政部會同人民銀行、銀保監會引導商業銀行對符合條件的專項債券項目建設主體提供配套支持，做好信貸資金和專項債資金的有效銜接；在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等9大領域基礎上，適當擴大專項債券支持領域，優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍。2022年9月15日，國家發展改革委印發《關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券有關工作的通知》(發改投資〔2022〕1440號)，已將有關新能源項目納入專項債券支持范圍。
 

　　專項債券是落實積極財政政策的重要抓手，在帶動擴大有效投資、穩定宏觀經濟等方面發揮著重要作用。發展新能源是支撐碳達峰碳中和的重要途徑之一，可以有效帶動相關產業上下游投資、促進經濟發展。地方應按照擴大后的地方政府專項債券支持范圍，建立協同機制，推進債券支持新能源領域項目的落地。
 

　　案例7-3地方積極推進專項債券項目落地
 

　　為落實《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》和《實施方案》要求，一些省份按照國家發展改革委1440號文件確定的新能源領域支持范圍加大力度推進專項債券項目落地實施，如西北某省份積極儲備一批深遠海風電及其送出工程、村鎮太陽能、地熱、生物質等可再生能源供熱、邊遠地區離網型新能源微電網等新能源領域項目均已被納入專項債券支持范圍。操作落實方面，一是地方加快編制專項債券發行計劃，提前安排發行時間，按要求按時完成專項債券發行工作，及時將資金撥付到項目單位，優先支持在建和前期工作充分的成熟項目，確保及時形成實物工作量；二是地方加強財政、發展改革、自然資源等部門溝通，做好項目用地、環評、用能等的協調保障，加快項目建設進度；三是引導項目單位與商業銀行積極對接，對償還專項債券本息后收益仍有剩余的項目，項目單位可根據剩余專項收入情況申請市場化配套融資。
 

　　案例7-4黑龍江專項債券支持新能源項目建設
 

　　2022年5月，黑龍江省人民政府下發《貫徹落實國務院扎實穩住經濟一攬子政策措施實施方案》。該文件提出，加快地方政府專項債券發行使用。落實國家適當擴大專項債券支持領域政策，優先支持符合發行條件的新型基礎設施、新能源項目建設，爭取6月底前基本發行完畢，8月底前基本使用到位。積極謀劃“專項債券+市場化融資”項目，引導商業銀行對符合條件的專項債券項目提供配套融資支持。
 

　　(二十)落實金融支持政策
 

　　主要政策點1：推進金融機構以依法合規、風險可控和商業可持續為前提，發放可再生能源存量項目電價補貼確權貸款。
 

　　制定和實施好新能源金融政策是落實《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中“積極發展綠色金融”要求的一項具體體現。基金和稅收等財政政策在既往十幾年中對支持新能源發展起到了積極作用，尤其是在促進風電、光伏發電發展方面成效顯著，目前風光已實現平價無補貼上網，對財政政策支持的方向和模式需求發生變化，對金融政策的需求增加，金融政策可以且必須發揮更大的作用。同時新能源發展仍存在不平衡不充分問題，除風光外的其他新能源還需要金融政策的持續支持，解決面臨的不同實際問題，進一步提升技術水平和競爭力，擴大產業和應用規模，共同發揮在實現碳達峰碳中和目標的作用。
 

　　“十四五”前對新能源的金融支持主要是國開行等政策性銀行以及其他國有銀行等金融機構按照其商業化項目授信原則和標準，對風光等項目建設提供融資貸款方面的支持，國家宏觀政策更多為定性表述。“十四五”期間新能源要實現躍升發展，一方面新增風光等新能源項目規模擴大會帶來更多的多樣化的融資需求，另一方面需要減輕存量項目補貼拖欠給新能源開發運營企業帶來的資金壓力。金融政策可以在多個方面發揮支持新能源產業健康發展的作用。
 

　　在《實施方案》起草和征求各部門意見過程中，國務院有關部門結合相關思路出臺了一些操作性強的金融政策，《實施方案》發布后進入政策加強落實階段。為解決被欠補可再生能源企業現金流，緩解補貼拖欠帶來的影響，減輕企業負擔，2021年以來國家有關部門出臺了幾項舉措，其中一項重要舉措是國家發展改革委、財政部、中國人民銀行、銀保監會、國家能源局五部門聯合發布了《關于引導加大金融支持力度促進風電和光伏發電等行業健康有序發展的通知》(發改運行〔2021〕266號)，明確在市場化、法制化、銀企自主協商等原則下，金融機構對政策合規的可再生能源發電項目所在企業發放電價補貼確權貸款，并制定了相應的配套措施予以推進。根據文件，對于既有貸款，是在銀企雙方自主協商的基礎上，進行貸款展期、續貸，或調整還款進度、期限等；對于補貼確權貸款，首先由相關可再生能源企業自行確定是否申請，銀行根據與企業溝通情況和風險評估自行確定是否發放確權貸款，之后銀企雙方自主協商貸款金額(上限為企業應收未收的財政補貼資金)、年限、利率等；鼓勵企業優先與既有開戶銀行溝通合作，但仍以自愿原則，不限于既有銀行。文件還提出要建立補貼確權貸款的封閉還貸制度，即企業在貸款行定點開設補貼確權專用賬戶，企業獲得的補貼資金直接由電網企業向專用賬戶撥付，不經過企業周轉，提升效率，降低風險，也有利于企業獲得更好的補貼確權貸款條件。
 

　　案例7-5落實可再生能源存量項目電價補貼確權貸款政策
 

　　2021年3月“發改運行〔2021〕266號”文件頒布后，金融機構積極響應，遵循商業化、市場化、法制化、自愿和自主協商的原則，向有需求企業發放了存量項目電價補貼確權貸款。政策惠及國有和民營等各類企業，涉及風電、光伏、生物質等各類可再生能源發電項目。以下為幾個典型例子。
 

　　2021年7月農行湖北孝感分行向中廣核湖北大梧風電公司授信6300萬元，并發放950萬元的補貼確權貸款，支持大別山革命老區風電項目建設和實現綠色高質量發展；2021年8月中行廣東分行向廣東華電前山風電項目授信發放補貼確權貸款，三年期759萬元；同月建行廣東茂名分行向茂名中坳風電公司授信3000萬元補貼確權貸款，當月發放1116萬元；同月江蘇銀行鹽城分行發放了江蘇首筆補貼確權貸款，2000萬元額度，受益企業為濱海晶科電力1萬千瓦漁光互補項目；2021年11月工行山東棗莊分行為轄區內5萬千瓦秸稈發電項目發放3000萬元補貼確權貸款，受益項目為，將應收未收的電價補貼作為質押物，有效緩解企業在收購原料季節的資金緊張問題。
 

　　主要政策點2：利用電網企業融資優勢，拓展資金來源，使可再生能源發電延續補貼資金年度收支平衡。
 

　　可再生能源上網電價和度電補貼、設立可再生能源發展基金、征收可再生能源電價附加用于可再生能源電價補貼費用補償等機制對促進我國風電、太陽能發電、生物質發電的市場發展，并進而帶動新能源全產業發展起到了重要作用。但是，自2015年以來歷年均存在新增電價補貼資金缺口，累計補貼資金缺口逐年增大。進入“十四五”，國家政策已明確新增風電、除戶用光伏外的光伏發電、光熱發電項目全面實現無補貼平價上網，對2021年度的戶用光伏通過實施年度5億元固定補貼總額予以支持，對生物質能發電實施新增項目競爭配置和電價補貼總額控制。因此，“十四五”新增新能源項目的電價補貼不超過每年可再生能源發展基金的資金增量，實現了“以收定支”，但之前的存量有電價補貼項目的資金缺口問題亟待解決。
 

　　為解決這一問題，國家在復核各存量項目電價補貼需求的基礎上，在2022年中央財政政府性基金預算中，安排了千億量級資金用于存量項目的電價補貼歷史拖欠。下一步應全面落實《實施方案》要求，對于存量有電價補貼新能源項目，需要解決補貼資金當年度的供需不平衡問題，除了確保可再生能源發展基金應收盡收增加資金供應外，還可以探索機制，制定政策，通過國家授權設立專門機構開展專項融資措施。
 

　　案例7-6中國為統籌解決可再生能源發電補貼問題成立結算服務公司
 

　　2022年8月，按照國家有關文件精神，南網發布相關文件，決定成立廣州可再生能源發展結算服務有限公司。公司是政府授權、由南網牽頭設立、承擔可再生能源補貼資金管理業務并按市場化運作的特殊目的公司。經營范圍是開展可再生能源補貼資金的統計和管理，以及缺口部分的專項融資和還本付息等工作。經營期限是執照簽發之日至可再生能源補貼缺口清零及全部專項融資本息償付完畢。設立原則是承擔政策性業務，不以營利為目的，在財政撥款基礎上，補貼資金缺口按照市場化原則通過專項融資解決，專項融資本息在可再生能源發展基金預算中列支，并與電網輸配電業務隔離。
 

　　文件明確公司主要職責包括：負責協助組織開展可再生能源發電項目補貼清單審核；負責南方電網公司經營區域內可再生能源發電補貼的年度、月度需求匯總統計，編制年度、月度資金需求計劃，按現行預算管理模式協助向財政部申請補貼資金并及時轉撥省級電網公司，以及對補貼資金缺口開展專項融資；負責補貼資金缺口專項融資日常管理工作，包括與金融機構開展融資合同談判和起草、債券發行、到期兌付、信息披露、信用評級等；以及有關信息報送、落實補貼的監督核查等等。
 

　　主要政策點3：支持金融機構提供綠色資產支持(商業)票據、保理等創新方案，解決新能源企業資金需求。
 

　　碳達峰碳中和目標下，“十四五”新能源需要實現躍升發展，其后發展規模將繼續擴大，新能源項目開發規模增加，開發企業對于融資需求也將顯著增加。對于新增新能源發電項目，一方面實現了平價上網，將不再有補貼政策調整帶來的影響，另一方面隨著電力體制改革和電力市場化的推進，新能源參與電力市場的范圍和規模都在擴大，參與電力市場的方式和交易形式多樣化，各省份間進度不同，跨省跨區間交易等規則也在探索變化，新能源項目的收益方式、商業模式也呈現多樣性，帶來不同的融資需求。因此，金融機構應根據平價新能源項目特點，調整和完善授信評估規則，提供新能源等綠色資產支持(商業)票據、保理等創新方案，尤其考慮新能源量大面廣的特點，通過創新方案，可在支持中小型新能源企業融資方面發揮有效作用。
 

　　在綠色資產支持票據方面，部分金融機構已經啟動了創新方案，在現行資產支持票據規則體系下，推出支持綠色資產的商業票據，部分新能源被納入支持范圍，一些項目已經獲益。保理方面，近年來商業保理公司發展迅猛，商業銀行如何加強與商業保理公司合作，服務更多中小企業，支持實體經濟發展，也成為熱議話題。金融機構應積極發展綠色產業保理業務，將新能源作為一個重要領域，創新方案，如商業銀行可為賣方提供有追索權的保理融資，買方在出售新能源產品或研發新能源技術后向商業銀行分期支付應收賬款，從而優化新能源項目資金周轉。
 

　　案例7-7綠色資產支持(商業)票據使新能源項目受益
 

　　銀行間市場交易商協會立足實體經濟，解決服務痛點，在現行資產支持票據規則體系下，推出資產支持類融資直達創新產品資產支持商業票據(ABCP)。與傳統信用類債券相比，ABCP具有“資產支持”的特點，通過滾動發行解決常規資產證券化產品效率不足的問題，提升資產周轉率，為企業提供了更為靈活和市場化的降杠桿工具，拓寬了新型債權融資渠道。
 

　　興業銀行將ABCP與綠色債券相融合，在2020年11月推出市場首單綠色資產支持商業票據，為16家小微企業的17個項目提供融資支持，包括8個風光發電項目，以及9個新能源汽車、集中供熱、污染防治、資源回收利用項目。第一期綠色資產支持商業票據的項目注冊規模15億元，首次發行規模10.5億元，期限30天。
 

　　北京銀行在2021年12月提供了供應鏈綠色資產支持票據承銷業務，規模超過2億元，支持垃圾焚燒發電等綠色產業項目，基礎資產現金流全部來源于綠色產業領域收入。
 

　　(二十一)豐富綠色金融產品服務
 

　　主要政策點1：合理界定新能源綠色金融項目的信用評級標準和評估準入條件。加大綠色債券、綠色信貸對新能源項目的支持力度。
 

　　新能源開發、運營和應用所涉及的企業量大面廣，融資需求和融資難點不一，融資需求高。目前，大部分新能源企業以銀行貸款和融資租賃等間接融資方式為主，在沒有綠色信貸政策支持之前，新能源項目存在銀行借款授信主體不匹配、授信品種不匹配、授信審批時間長以及強擔保要求高等問題，導致部分企業，尤其是民營企業“融資難”、“融資貴”等。而直接融資方式，比如發行綠色債券等，還存在較多的限制和障礙。因此需要豐富綠色金融產品和服務，通過合理界定新能源綠色金融項目的信用評級標準和準入條件，加大對新能源項目的支持力度，為新能源企業提供更便利、更廉價、覆蓋更廣的融資服務。比如，通過綠色債券、綠色基金等可提升新能源企業直接融資比重；通過綠色信貸降低新能源項目長期貸款利率。
 

　　近年來，央行陸續出臺了一系列綠色金融政策，支持助力碳達峰碳中和。一是明確綠色金融的標準，2018年央行牽頭成立綠色金融標準工作組，推動綠色金融標準體系建設，并已發布了《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》等3項標準，10余項標準進入立項或征求意見。二是不斷健全綠色金融激勵和評價機制，2018年起央行全面開展銀行業金融機構綠色信貸業績評價，2021年升級為綠色金融評價，并將綠色債券業務納入評價范圍，引導金融機構有序增加綠色資產配置。
 

　　在《實施方案》起草和征求各部門意見過程中，國務院有關部門又結合相關思路出臺了一系列綠色金融支持政策，《實施方案》發布后將進入政策加強落實階段。比如對于綠色信貸，2021年11月央行明確提供碳減排支持的結構性貨幣政策工具，以穩步有序、精準直達方式，支持清潔能源(風電、光伏、生物質、風光源網荷儲一體化項目、戶用分布式光伏整縣等)、節能環保、碳減排技術等重點領域的發展，發放對象為全國性金融機構，再由金融機構向碳減排重點領域內相關企業發放符合條件的碳減排貸款，按貸款本金的60%提供資金支持，利率為1.75%。這是央行最優惠的利率，截至2022年2月底，央行已通過該工具支持金融機構發放貸款2308億元。
 

　　案例7-8我國綠色信貸快速發展
 

　　中國人民銀行日前發布的最新數據顯示：2022年二季度末，我國本外幣綠色貸款余額19.55萬億元，同比增長40.4%，比上年末高7.4個百分點，高于各項貸款增速29.6個百分點，上半年增加3.53萬億元。
 

　　分用途看，基礎設施綠色升級產業、清潔能源產業和節能環保產業貸款余額分別為8.82萬億元、5.04萬億元和2.63萬億元，同比分別增長32.2%、40.8%和62.8%。分行業看，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業綠色貸款余額5.08萬億元，同比增長30.8%，上半年增加6039億元；交通運輸、倉儲和郵政業綠色貸款余額4.39萬億元，同比增長10.3%，上半年增加2631億元。
 

　　近年來，我國發展綠色金融取得了顯著成效，已初步形成綠色貸款、綠色債券、綠色保險、綠色基金、綠色信托、碳金融產品等多層次綠色金融產品和市場體系。
 

　　主要政策點2：研究探索將新能源項目納入基礎設施不動產投資信托基金(REITs)試點支持范圍。
 

　　REITs是把流動性較低、非證券形態的不動產，轉化為資本市場上可流通交易基金的金融過程。基礎設施REITs是國際通行的配置資產，具有流動性較高、收益相對穩定、安全性較強等特點，能有效盤活存量資產，拓寬社會資本投資渠道，提升企業直接融資比重。風電、光伏等新能源項目具有初始投資大、收益穩定和安全性較強的特點，適合發行基礎設施REITs。將新能源項目納入基礎設施REITs試點支持范圍，有利于新能源企業盤活存量新能源項目資產，提升資產周轉速度，拓寬融資渠道，降低資產負債率，優化資產負債結構，有利于進一步增強企業開發新能源項目能力。
 

　　2020年4月，中國證監會和國家發展改革委聯合發布了《關于推進基礎設施不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》，我國基礎設施REITs試點工作正式啟動，但新能源項目沒有被納入試點范圍。2021年6月，國家發展改革委印發《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》，明確將風電、光伏、水電、天然氣發電、生物質發電和核電等清潔能源項目納入REITs試點支持范圍。2021年12月，國家發展改革委又要求加快推進基礎設施REITs試點有關工作，REITs發行工作進一步提速。在政策推動下，包括國電投、京能國際等新能源企業積極開展試點發行工作，盤活風電、光伏存量基礎設施資產。國電投光伏類REITs項目已經成功發行。下一步，將進一步完善REITs發行程序，積極推進新能源項目掛牌并擴大支持規模。
 

　　案例7-9新能源類REITs項目試點發行
 

　　2022年7月15日，國家電投所屬鋁電投資有限公司(簡稱“鋁電公司”)發起的“國家電投-鋁電公司能源基礎設施投資綠色資產支持專項計劃”成功簿記。該項目是全市場首單光伏基礎設施REITs，發行規模6.32億元，發行利率為3.20%，創全市場類REITs歷史最低紀錄。該項目的底層基礎資產為國家電投鋁電公司投資建設的寧夏銀川紅墩子一、二期光伏電站項目和吳忠太陽山光伏電站項目。本次REITs的成功發行，為風電、光伏等新能源基礎設施資產開展公募REITs業務積累了寶貴的經驗，為盤活存量新能源基礎設施資產提出了切實有效的實施方案。另外，還有多個以風電光伏為基礎資產的REITs項目在積極申報中。比如，北京能源國際控股有限公司擬以30萬千瓦和10萬千瓦兩座光伏電站作為基礎資產設立公募REITs，完成前期籌備及全套申報材料，并向監管機構進行申報，凈募集資金用于光伏發電項目的新建或并購，以拓展公司業務規模。
 

　　主要政策點3：支持將符合條件的新能源項目溫室氣體核證減排量納入全國碳排放權交易市場進行配額清繳抵銷。
 

　　為從國家層面將碳減排責任落實到企業，結合地方試點市場運行經驗，我國建立了“以碳排放配額交易為主+中國核證自愿減排量(CCER)交易為輔”的全國碳排放權交易市場，旨在通過市場倒逼高排放、高耗能產業的技術升級。CCER是指對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化及核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。截至2021年4月，國家發展改革委公示CCER審定項目累計達到2871個，備案項目1047個，獲得減排量備案項目287個。從項目類型看，風電、光伏、水電等項目占比較大。
 

　　自2021年7月16日啟動以來，全國碳排放權交易市場已經順利完成第一個履約周期，履約完成率高達99.5%，為控制企業減排成本、實現碳減排提供了有效途徑。但目前主要交易產品為碳排放配額，而作為有效補充的CCER自2017年暫停項目備案申請后僅有部分存量參與市場交易(包括部分存量新能源項目CCER)，新項目由于審批停滯而未得到補充。隨著行業配額的逐步收緊，對CCER的需求量也將逐漸提升。
 

　　相關部門在積極推動CCER納入碳市場交易進行配額清繳抵銷。2021年1月生態環境部發布《全國碳排放權交易管理辦法(試行)》，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。2021年10月生態環境部發布《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，組織有意愿使用CCER抵銷碳排放配額清繳的重點排放單位抓緊開立國家自愿減排注冊登記系統一般持有賬戶，并在經備案的溫室氣體自愿減排交易機構開立交易系統賬戶，盡快完成CCER購買并申請CCER注銷。下一步，待CCER新項目的備案與簽發重啟后，符合條件的新能源項目將可納入，我們也將持續推動新能源項目在碳市場和綠電綠證市場的機制銜接。
 

　　案例7-10我國存量CCER發放和抵銷情況
 

　　據中國自愿減排交易信息平臺數據顯示，從2012年CCER交易開啟，至2017年暫停新項目受理，我國CCER公示項目共有2871個，其中，風電、光伏和甲烷利用項目最多，占比分別為33.0%、29.0%和14.1%。同時，中國于2013年啟動了7個區域性碳排放權交易市場試點，允許CCER抵銷部分排放配額，并對CCER準入進行了一定限制。包括在準入比例上，各地準入比例在5%—10%之間，在準入類型上，除上海和湖北(只允許小水電)，其余五地均排除部分水電項目。2015年3月，國內首單CCER線上交易完成，由上海寶碳新能源環保科技有限公司向項目業主龍源電力股份集團有限公司所屬甘肅新安風力發電有限公司分2次購買CCER共20萬噸，成交價為19元/噸。
 

　　據路孚特碳研究模型測算數據，上述已簽發的CCER項目約相當于8000萬噸二氧化碳當量，2012-2017年，通過試點碳交易市場約使用3200萬噸。2021年全國碳市場履約，按規則存量CCER可用于抵銷最高5%的應清繳配額，首個履約周期的控排企業核銷，使用了3300萬噸存量CCER，超過了2012-2017年的總和。按照該模型的估算，存量CCER大多數已經在市場實現抵銷。