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近日，浙江省生態環境廳發布了一個生活垃圾焚燒設施協同處置工業固廢的文件，E20研究院對其解讀認為，這種協同處置能有效解決一般工業固廢“沒地去”、焚燒企業“吃不飽”的難題。而根據研究，當前我國垃圾焚燒廠平均負荷率約為60%，很大一部分生活垃圾焚燒廠未能達到滿負荷運營。垃圾焚燒項目“吃不飽”引人關注。
01 全國垃圾焚燒剩余能力超6000萬噸/年 廣東、浙江尤為突出
事實上，這種垃圾焚燒項目“吃不飽”的現象并不少見，很多早已見諸報端。
2020年7月18日，陜西咸陽城鄉生活垃圾焚燒發電項目正式并網發電，日處理垃圾可達1500噸，而咸陽主城區每天產生的生活垃圾卻只有800噸，剛一半多一點，項目“吃不飽”問題嚴重。
2021年底，河南周口市商水靜脈產業園垃圾焚燒發電項目在2021年12月17日正式并網發電后，始終面臨垃圾量嚴重不足問題，連續幾個月單爐運行或者停爐。
2022年4月，陜西漢中城市生活垃圾焚燒發電廠運營負責人接受媒體采訪表示：自2021年3月2日正式接收生活垃圾以來，因為垃圾量達不到預期，只能每運行3個月然后停產1個月以積攢垃圾。
去年底，中國固廢網就曾報道，隨著垃圾分類的持續推進，有的地區廚余垃圾分出率已穩定在20%，我國垃圾焚燒能力總體上已經超前。從2021年各省垃圾焚燒廠的焚燒量和焚燒能力對比來看，幾乎大部分省份的焚燒能力都有剩余，剩余總量(焚燒能力-焚燒量)達6000萬噸！意味著，大部分省市的焚燒廠可能都面臨著“吃不飽”的情況。其中，廣東、浙江尤為突出，焚燒能力超出焚燒量千萬噸以上。(具體可見：小型化？協同或跨界？焚燒市場進入“戰國時代”)
當前各地焚燒能力與焚燒量對比
02 三個原因導致垃圾焚燒“吃不飽”
分析起來，垃圾焚燒發電廠“吃不飽”問題，主要源于三個原因：
1、發展快進與源頭減量
2020年6月10日，生態環境部副部長趙英民在《第二次全國污染源普查公報》發布會上提到：“十二五”和“十三五”期間(2011-2020年)，我國垃圾焚燒廠的數量增加了303%，焚燒處理量增加了577%。
2022年初，蕪湖生態進行了一項垃圾焚燒調查，據《城鄉建設統計年鑒》(2002-2018)與項目團隊(2019-2021)數據統計，自2002年到2019年，我國垃圾焚燒處理能力從10171噸/日增長到了433708噸/日。而近些年的增長更加迅猛：2020年、2021年的增加量分別為134875噸/日、205320噸/日。
與快速發展相對應的則是垃圾焚燒超前規劃的問題：
2017年12月20日，國家發展改革委、住房城鄉建設部、國家能源局、環境保護部、國土資源部五部委聯合發布《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》，特別強調各地可結合本地區經濟社會發展規劃、城市總體規劃等，進行中長期垃圾焚燒發展規劃，可超前謀劃生活垃圾焚燒發電廠規劃選址，適度超前建設與生活垃圾清運量增長相適應的焚燒處理設施。
但在實際操作中，不少地方往往會對區域發展給與過高預期，在清運能力尚不匹配的情況下，進行“過度超前建設”，甚至于在一些并不具備超前建設的地區進行“超前建設”。
有行業人士曾對作者直言，對于大城市來說，城市規模包括常住人口在增長，垃圾收運能力建設沒有問題，超前規劃沒問題。但對于一些小城市，人口增長緩慢，甚至人口外流，該不該超前規劃就是個問題。即使一些小城市中心區的收運能力尚可，但下轄地區包括一些城中村、鄉鎮等，收運目前依然還是比較大的問題。垃圾焚燒建設的核心問題不僅要與城市發展規模相適應，更要與垃圾收運能力相匹配。
2022年5月，河北省發改委發布《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設實施方案》，文件規定2025年，河北全省生活垃圾分類收運能力達到6萬噸/日左右，城鎮生活垃圾焚燒處理能力達到7萬噸/日左右。中間收運與焚燒能力的匹配度暫且不論，就其7萬噸/日的焚燒目標，就遭到了上述行業人士，以及中國城建院總工徐海云的質疑——他們的一致看法是：77萬噸太多了。
與快速發展、超前規劃同時，垃圾強制分類也在上海和北京等地開始達力推行，讓入場焚燒的源頭垃圾數量明顯降低。
在2019年7月1日上海施行垃圾強制分類后，上海環境衛生工程設計研究院有限公司技術總監周洪權曾撰文對其分類效果進行分析。文章顯示，截至2019年底，上海濕垃圾分出量達到7453噸/日，環比增加88.8%，干垃圾處置量17731噸/日，環比下降17.5%。
2020年6月29日，上海市綠化市容局局長鄧建平于“2020上海民生訪談”中也透露，截至5月，上海生活垃圾資源回收利用率達35%。6月上半月，上海干垃圾處置量為15518.24噸/日，同比下降19.75%。
2021年前4個月，北京市生活垃圾日均清運量2.06萬噸，比2020年環比下降6.36%，比2019年日均清運量2.77萬噸減少7100余噸，減量效果相當于少建了2座日處理3000噸的垃圾焚燒廠。
雖然不少專家介紹，垃圾分類讓焚燒垃圾的熱值更高，但入口垃圾的減少也是實實在在的存在。從更長遠的時間來看，E20研究院固廢研究中心負責人、首席研究員潘功博士認為，即使沒有垃圾分類，人均垃圾產生量也不會有太大的變化，隨著國內人口日益減少，生活垃圾產生總量也會呈下降的趨勢。
2、市場競爭激烈
產業經濟學高速我們，當一個產業日益成熟時，馬太效應將會進一步加劇。經過幾十年的發展，國內的垃圾焚燒市場也將步入發展高峰，領先企業之間的競爭依然激烈。
2021年4月16日，湖南政府采購網發布懷化市生活垃圾焚燒發電項目(第二次)PPP資格預審結果公告，綠色動力、首創環境、瀚藍環境、三峰環境、深能環保、海螺投資、偉明環保、圣元環保等老牌知名企業，以及近些年快速發展的中國天楹、海螺投資等共13家企業參與競標。
2022年12月31日，湖南寧鄉市生活垃圾焚燒發電PPP項目社會投資人采購項目發布資格預審結果公告，公告顯示，包括15家社會資本通過資格預審，光大環境、上海環境、綠色動力、首創環境、旺能環境、康恒環境、深能環保、中國天楹、海螺投資等這些領先企業悉數到場。
雪球財經就曾報道過山東嘉祥的垃圾焚燒發電項目。嘉祥屬于濟寧市下屬縣，人口流出為主，2021年底常住人口69.59萬，全縣居民人均可支配收入25669元。嘉祥項目設計產能為1000噸/天，在鄆城、巨野、嘉祥、任城區、汶上、梁山六區縣的正中央，從距離上看完全可以為這六個縣區服務。但旁邊縣城卻也都有自己的垃圾發電項目：鄆城建設有一座1800噸/天的垃圾發電項目，梁山和汶上各建了一個750噸/天項目，巨野也建了一個600噸/天的項目。這樣一來，大區域的垃圾焚燒規模就顯得過于飽和。2021 年12 月至2022 年2月，嘉祥項目的平均入爐量僅為設計規模的 48.1%。
根據E20研究院調研結果，當前我國垃圾焚燒廠平均負荷率約為60%，很大一部分生活垃圾焚燒廠未能達到滿負荷運營。這種“吃不飽”的狀況，不僅造成了資源浪費，對行業持續良性發展來說，也是個需要解決的問題。
3、收運能力不足
正如前述行業人士所言，上述兩點原因外，清運能力也是一些垃圾焚燒項目“吃不飽”的原因。在潘功看來，目前大城市的收運體系相對還都比較健全，清運能力不足主要集中在地市以及縣鄉區域，以及一些經濟欠發達地區。特別一些跨區域的長距離運輸，對于當地政府來說，可能是不小的成本。
文章開頭提到的漢中垃圾焚燒項目，據《漢中日報》報道，按照企業與政府的特許經營協議，項目服務范圍包括但不限于漢臺區、南鄭區、勉縣、城固縣及周邊鄉鎮。但項目啟動試運行后，因為缺少長距離運送垃圾的大型壓縮轉運車輛，部分縣區的生活垃圾壓縮站仍未建設完成等原因，最終只接收到漢臺區全區及南鄭區部分鎮辦運送的垃圾，總量剛到設計量的一半多點，設備無法連續穩定運行，只能每運行3個月，就需停產1個月積攢垃圾。
對于收運能力短板，前面五部委的文件里也有所提及：可垃圾焚燒設施超前建設要與生活垃圾清運量增長相適應。
根據。中國固廢網《小型化？協同或跨界？焚燒市場進入“戰國時代”》文章顯示，以焚燒廠一年滿負荷運行8000小時即333.33天計算，我國每年與2.5億噸的生活垃圾清運量與2.6億噸的垃圾焚燒年處理能力尚算基本匹配，但廣州、杭州、天津三個城市的垃圾清運量則遠低于當前的可焚燒能力。前述蕪湖生態的統計也顯示：天津市、浙江省、海南省2022年的“焚燒清運比”(焚燒處理能力生活垃圾清運量x100%)分別高達184%、145%、136%。
雖然一些焚燒廠的入場垃圾不被統計在市政收運之內，但清運量和焚燒量之間的巨大差距，也顯示了提升清運量對于垃圾焚燒的重要意義。
2020年，國家發改委、住建部和生態環境部3部委聯合印發了《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》(下文簡稱：三部委補短板文件)，專門針對我國城鎮生活垃圾分類和處理設施方面存在的短板弱項，長期以來存在的難點堵點問題，提出了重點任務和建設方案。明確要求以46個重點城市為突破口，著力推進重點城市分類收集運輸體系建設，到2023年全面建成生活垃圾分類收集和分類運輸體系。
去年底，國家發改委、住建部聯合發布的《關于加快補齊縣級地區生活垃圾焚燒處理設施短板弱項的實施方案》(下文簡稱：五部委縣級方案)，再次強調到2025年，全國縣級地區進一步健全生活垃圾收運體系，進一步提升收運能力。
這些政策的出臺也表明，國家早就看到了問題，也一直在試圖解決問題，但對于各地政府來說，垃圾收運領域的市場化程度較低，盈利能力也比不上環衛和焚燒，如何更有效地推動收運體系建設以及收運環節市場化，以及讓收運與末端處置更有效地銜接，也成為政府探索的方向。如《五部委縣級方案》就鼓勵有條件的縣級地區探索推進生活垃圾處理整體托管模式，以“一縣一主體”的方式，依托大型企業一體化推進縣級地區生活垃圾收集、轉運、處理。
03 五種方式探索“吃不飽”破局
不甘于坐地受困，垃圾焚燒企業和管理部門也想盡各種辦法以尋求破局：
1、多類別協同焚燒
垃圾焚燒“吃不飽”，那么是否可以有其他類別一起借助焚燒設施實現協同處置？答案是可以。當然這種協同不僅僅為了解決可焚燒垃圾短缺的問題，但垃圾焚燒協同處置已經成為上至國家下至各地政府以及行業企業的發展共識。
這兩年，廣東、四川、山東、江蘇等地政府都出臺措施，打破跨領域協同處置機制障礙，支持垃圾焚燒與污泥、餐廚垃圾、工業固廢等協同處置、共建共享。
2022年1月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》(國辦函〔2022〕7號，下文簡稱《指導意見》)。針對行業協同處置難的問題，《指導意見》提出要打破跨領域協同處置機制障礙，重點推動市政污泥處置與垃圾焚燒等有效銜接，提出生活垃圾焚燒設施摻燒市政污泥、沼渣、濃縮液等廢棄物等措施，推動實現焚燒處理能力共用共享。
2022年5月，江蘇省《餐廚垃圾與生活垃圾焚燒協同處理技術標準》發布。也是在5月，前述的嘉祥縣垃圾焚燒項目，被要求技改，在生活垃圾不滿足規模要求時，摻燒生活污水處理廠污泥及一般工業固廢。
據報道，2022年上半年，中國固廢年度十大應影響力企業中國環境保護公司旗下的黃驊市、通化市、臨沂市、張家口市蔚縣生活垃圾焚燒項目都發布了協同焚燒技改信息，涉及餐廚、污泥、一般工業固廢多類垃圾。
據環保圈文章統計，2022年上半年，發布的有關垃圾焚燒項目協同處置/技改摻燒其他垃圾的事件就多達24起，其中涉及餐廚垃圾協同處置項目10個，涉及一般工業固廢摻燒的共計11個，涉及污泥協同處置的15個，其中污泥協同處置占垃圾焚燒項目協同處置的62.5%，成為主要方向之一。
為進一步推動污泥協同垃圾焚燒，2022年9月，國家發改委、住建部、生態環境部發布《關于印發<污泥無害化處理和資源化利用實施方案>的通知》，特別提及要利用本地垃圾焚燒廠等窯爐處理能力，協同焚燒處置污泥。
本文開頭提到的浙江省生態環境廳公開征求《生活垃圾焚燒設施協同處置一般工業固體廢物推薦名錄(第一批)(征求意見稿)》，就是在協同處置的大背景下，對一般工業固廢與生活垃圾焚燒協同處置的規范與完善。
2、跨區域聯合焚燒
在不同類別垃圾協同焚燒之外，在一些地方，跨區域聯合焚燒也成為破解垃圾焚燒設施“吃不飽”的一個探索。
根據觀察，目前跨區域聯合焚燒主要適應縣域內不同行政區域之間，也有一些大城市不同行政區域交界處的項目采取了這種方式?？鐓^域聯合焚燒可以解決在建項目的“吃不飽”問題，也可為一些垃圾飽和的聯合焚燒方節約垃圾處理設施建設成本。
當然這可能會增加聯合焚燒方的垃圾轉運成本，但只要能與節約設施建設的成本平衡，倒也不是問題。這種方式最大的困難在于跨區域協調。在我國當前的行政管理模式下，這種跨區域環境治理的對合作各方政府都是很大的考驗。
《三部委補短板文件》曾就此提出了一些要求：鼓勵跨區域統籌建設焚燒處理設施。但后續也沒有可指導實施的落實方案。反倒是一些地方在此進行了更多的探索。
2021年9月，陜西省人民政府辦公廳印發《加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系若干措施》的通知，在不具備建設規模化垃圾焚燒處理設施條件的地區，鼓勵通過跨區域共建共享方式建設垃圾焚燒設施。文章開頭提到的咸陽市垃圾焚燒廠即與禮泉縣以及周邊縣市，采取了區域聯合焚燒方式，解決了大家的垃圾處理共性問題。
商水靜脈產業園則通過與周邊項城市、淮陽區填埋場、周口中心城區以及商水已經封場的填埋場開展對接和協調，借助與周邊地區的聯合焚燒+填埋場垃圾開挖焚燒，商水生活垃圾最終解決了垃圾量不足的問題。
3、整合收運環節，打通收運與焚燒產業鏈
前文已經說過，收運能力不足，是造成垃圾焚燒廠“吃不飽”的主要原因質疑，對于垃圾焚燒企業來說，整合垃圾收運，打通收運與焚燒環節，從而掌控垃圾入口、實現統籌管理自然是它們的發展方向。
事實上，一些垃圾焚燒領先企業，也早已經開始在市場中進行探索。不少垃圾焚燒企業在焚燒業務之外，新組建或收購既有的環衛公司，以進入環境清掃和收運環節。
中山公用是廣東中山市國有控股的上市公司，名城環境是中山公用母公司旗下一垃圾收運和清掃等為主業的固廢公司，承擔了中山市超過1500個垃圾收集點(含垃圾屋)及 16 個轉運站的生活垃圾收集清運工作。2018年，在繼2015年7月收購了廣東天乙集團旗下垃圾焚燒項目之后，中山公用又將名城環境收入麾下，嘗試通過統籌整合固廢板塊資源，著力打造“投資——建設——運營”一體化業務新模式。
在廣州，2022年3月開始，原來由各區城市管理和綜合執法局環衛車隊負責的垃圾收運業務被轉交給廣環投與垃圾焚燒等統一進行生產經營管理，標志著廣州正式探索“垃圾清運焚燒一體化”模式，不但讓廣環投更好地把控垃圾入口，實現收運和處置的統籌管理，同時借以促進清垃圾運環節的市場化，提升項目作業效率和企業發展效率。
4、挖出填埋場陳腐垃圾進行翻燒
在國家個各地相繼出臺了垃圾“零填埋”規劃之后，全國的垃圾填埋也正迎來全面封場及治理的新階段。如河北，規劃2022年建成垃圾焚燒廠17座，期間將關停并治理剩余22座垃圾填埋場。截至2022年10月底，石家莊市10座生活垃圾填埋場已全部完成了封場任務。
但因為以前的垃圾填埋手段比較原始，加之垃圾填埋生態危害相對比較大，后期的維護成本也很高，所以更徹底解決老舊填埋場的環境問題，也成為不少地方政府重點思考的問題。將陳腐垃圾挖出來進行篩分和焚燒，不但可以更高效地解決填埋垃圾的污染，也能為一些土地日益稀缺的地方，騰退出新的可利用土地。
媒體曾報道，北京、廣州也都計劃以此方式探索老舊填埋場治理新路子。而根據住建部《2021年城鄉建設統計年鑒》顯示，2021年全國生活垃圾填埋場日處理能力261555噸，市場規模巨大。
無疑，這對于正面臨“吃不飽”難題的垃圾焚燒企業來說是個利好。在作者就此進行專題采訪時，接受采訪的的幾家垃圾焚燒企業負責人，也都將填埋場陳腐垃圾翻燒作為未來的一個業務方向。
對于垃圾焚燒企業翻燒陳腐垃圾的愿景，也有人從成本等方面提出了質疑。從現實來看，這種方法目前也主要停留在設想階段，真正實施的項目鮮有報道。
5、強化內功，提質增效
如果說上述四種措施都是通過從外部增加入口的方式來解決“吃不飽”的問題，潘功介紹，企業也可以通過修煉內功，通過提升運營管理的方式實現提質增效，以彌補“吃不飽”帶來的損失。
潘功認為，未來隨著人們對環保更加重視，個人素質有所提升，工業企業對環保的加強，以及人口的發展，抑或競爭原因，垃圾產生的總量應該最多和現在持平甚至有所下降。在增加入口垃圾量之外，提升單位垃圾的發電量也可以是企業的一個選擇。企業通過提升運營管理降低成本的同時，如果單位垃圾的發電效率有大的提升，那么可能會在負荷百分之六七十的情況下實現之前百分百甚至百分之一百多的收益。
日前，國家能源局、財政部、國家發改委印發《關于享受中央政府補貼的綠電項目參與綠電交易有關事項的通知》，明確了綠電溢價及中央補貼不能二者兼得。在市場化競爭日趨充分的情況下，未來發電企業收益水平將和發電量直接掛鉤。這其實也說明了在國家看來，垃圾焚燒發電雖然作為一個環保治理產業，但已經可以自給自足、養活自己了。對于企業來說，未來的發展，還是需要更多地依靠提升運營管理來實現提質增效。
當走出疫情，很多人說，2023年也許會是這些年里最好的一年，垃圾焚燒企業的破局之道依然在繼續。而不同的路上，也依然存在著不同的問題。未來，這些方式的市場效果會如何？自身的問題又該如何破解？后續作者將對此話題即持續跟蹤報道，歡迎關注。
原標題：垃圾焚燒“吃不飽”：三個原因和五種探索
