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自工業革命以來，全球平均溫度呈上升趨勢，給自然生態系統和人類社會造成了不容忽視的影響。除了電力、工業、交通等領域的排放，海運也是溫室氣體排放的一大來源。將近90%的世界貿易是通過海運完成的，因而海運產生的二氧化碳排放幾乎占據了全世界二氧化碳總排放的3%。根據國際海事組織(IMO)的預測，如果不采取有效的海運相關的碳減排政策，到2050年，全球海運業的溫室氣體排放總量將會在2012年的基礎上持續上升50%——250%。
2021年7月，歐盟委員會投票通過了“fit for 55”一攬子行動計劃。作為歐盟綠色協議(European Green Deal)的一部分，其主要目的是到2030年實現在1990年排放水平的基礎上減少至少55%的溫室氣體排放量，并于2050年實現碳中和。該計劃包含對歐盟排放交易體系(EU ETS)進行改革等內容，其中，提出要將海運業產生的溫室氣體排放納入EU ETS，同時，還有為船舶設定溫室氣體強度目標和燃料標準的“FuelEU海事倡議”以及取消海運業燃料稅豁免的“能源稅收指令”等內容。
一、海運業納入EU ETS的進程及面臨的挑戰
2005年建立的歐盟排放交易體系是全球第一個碳市場，也是目前世界范圍內交易規模最大的碳市場。EU ETS的發展主要分為四個階段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每個階段在基本設置、減排目標、配額分配、交易產品等方面均有不同程度的調整。目前，EU ETS的運行已經進入了第四階段，其所覆蓋的溫室氣體種類、行業以及參與主體均呈現多樣化的特征。
海運業作為一種尚未被納入歐盟氣候承諾的交通運輸方式，長期以來一直被國際協議和相關政策法規所忽略，《巴黎協定》和《京都議定書》等全球性的氣候協議中也缺少關于海運的內容。而海運產生的溫室氣體排放量已經逐漸變得不容忽視，采取行動減少海運業的排放量是大勢所趨。
國際海事組織在2018溫室氣體戰略(2018 Initial IMO GHG Strategy)中明確了國際海運業未來的減排目標和綠色減排路徑，其中包括一系列中短期和長期舉措。2021年，IMO同意通過采取短期措施，實現到2030年管轄范圍內的所有船舶的碳強度相較2008年減少40%。基于此，IMO要求管轄范圍內的船舶從2023年起必須計算船舶能效指標(Energy Efficiency Design Index, EEDI)并確定其年度運營碳排放強度指標 (Carbon Intensity Indicator, CII)。與此同時，IMO還與包括金融機構、政府間組織等外部伙伴展開廣泛合作，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技術落地的障礙并降低碳強度，在國際海運業脫碳進程中發揮了積極作用。
為進一步推動海運業的減排，本次關于EU ETS的改革提案明確指出要將海運業納入歐盟碳排放交易體系。
(一) 協商進程
自提案提交以來，歐盟理事會、歐洲議會和歐盟委員會三方在具體的立法內容方面存在一定的分歧。綜合來看，分歧主要包括將海運業納入EU ETS的時間安排、責任實體、排放物覆蓋范圍等。具體內容總結如下：
表1 關于海運業納入EU ETS協商中的三方立場對比
經歷幾個月時間的談判，歐洲議會、歐盟委員會和歐洲理事會三方于2022年11月30日就海運業納入歐盟排放交易體系(EU ETS)達成基本共識，在時間安排、航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位、排放物覆蓋范圍、資金用途等具體內容方面形成了初步協議，總結如下。關于海運業納入EU ETS初步協議的下一輪談判預計將于2022年12月16至17日進行，最終版本可能會在2022年底或2023年發布。
1.時間安排
海運部門納入歐盟碳排交易體系主要分為兩個階段：過渡期和正式實施期。初步協議設置了為期三年的過渡期，并決定在此期間內實施階梯式配額繳納。具體來看，海運公司需在2025年繳納實際排放量40%的對應配額，2026年繳納實際排放量70%的對應配額，直至2027年正式完成過渡并開始繳納實際排放量100%的配額。分階段繳納碳配額的制度無疑為海運企業提供了緩沖的時間，允許他們逐步減少對傳統化石燃料的依賴，并轉向使用可持續的綠色燃料。
2.航行排放量覆蓋范圍以及適用船舶噸位
針對海運業的碳配額分配和繳納，初步協議中的航行排放量覆蓋范圍與歐盟委員會的立場保持一致，認為EU ETS應當覆蓋：(1)從歐盟成員國管轄范圍內的港口出發并到達管轄范圍內的港口的船舶航行排放量的100%；(2)從成員國管轄之外的港口出發或到達成員國管轄之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步協議目前主要覆蓋噸位超過5000GT的船舶，但隨著制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未來被納入其中。
3.排放物覆蓋范圍
初步協議指出，EU ETS在2024年至2025年期間只統計船舶產生的二氧化碳排放，從2026年起會將氮氧化物(Nitrogen Oxide)和甲烷(Methane)也加入排放物統計范圍內。因此，監管機構自2026年以后應確保海運公司的監測和報告包含新納入的排放物種類，未來將繼續評估海運產生的其他具有溫室效應的排放物對全球氣候的影響，并推動將更多排放物納入EU ETS的統計范圍。
4.資金用途
歐盟同意通過創新基金(Innovation Fund)和氣候投資基金(Climate Investment Fund)出售2000萬個歐盟碳配額，并將其用于資助海上減排項目。為了減少海運業的溫室氣體排放并在未來實現凈零的目標，各方需要協同合作，解決包括技術障礙、經濟障礙等在內的一系列困難。基于此，歐盟提出了以下幾個角度的建議：第一，減少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推廣使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未來的投資重點或將圍繞建設港口基礎設施(如對港口的加油和充電等基礎設施進行投資，以逐步推進零排放技術的實現)、部署可持續的海運替代燃料(如氫氣、氨)等領域展開。
(二) 面臨的挑戰
除了減少海運業的溫室氣體排放，將海運業納入EU ETS這一舉措能夠通過市場機制推動更多資金流向可再生能源和替代性海運燃料供應等領域，同時在未來的海運碳配額交易中獲得收入并將其用于實現海運業的低碳轉型。一旦立法程序完成，海運業將被正式納入歐盟排放交易體系，這意味著歐盟海運業產生的排放量將受到限制并有望在未來逐步減少，相關的海運主體或將因為超出排放限額而承擔額外的碳成本。然而，在推動海運業納入EU ETS的過程中，也必然存在一些問題和挑戰。
1.引發企業規避監管的行為
未來，高昂的碳排放成本可能刺激歐盟的海運公司采取行動規避監管，例如，原本在歐盟港口進行船對船轉運的海運公司可以將轉運中心移至歐盟以外的區域，以此減少需要承擔的碳排放成本。2022年3月，荷蘭咨詢公司CE Delft發布歐盟海運相關報告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》，評估了“合理”規避歐盟碳排放監管的一系列措施，包括在歐盟管轄區域外設立額外的停靠港口、改變港口停靠的順序等，從成本效益的角度進行分析并得出了采取措施避開碳排放監管在一定程度上有利可圖的結論。基于此，立法機構需要持續完善相應規章制度，避免企業出現通過更改航線和轉運樞紐等行為規避碳排放監管，提高法案的實際約束力。
2.履約主體尚不明確
談判過程中，歐洲議會和歐盟委員會對具體需要履約并繳納相應配額的主體存在意見和分歧。按照歐盟委員會的立場，海運公司應當作為履約的責任方承擔溫室氣體超額排放產生的成本，然而歐洲議會指出海運公司有時可能并不是航行路線、使用燃料的決策方，因此應當是運營主體承擔航行產生溫室氣體的排放成本。同時，歐洲共同體船東協會(ECSA)也認為應當采取“誰污染誰付費”的原則，未來EU ETS中海運產生的碳成本應當覆蓋與海運產生排放相關的主體，但具體碳成本如何分配尚未敲定。
3.產生的環境效益具有不確定性
歐盟單邊性將海運納入EU ETS這一舉措引起了社會對其未來可能產生的減排效果和環境效益的質疑。而基于航空業納入EU ETS的經驗來看，質疑不無道理。歐洲環境署(EEA)通過分析1990年至2018年期間歐盟成員國國內航空和國際航空所產生的溫室氣體排放變化數據發現，即使是在航空業被納入EU ETS以后，國際航空產生的溫室氣體排放仍舊不斷增加。究其原因可能是區域性的減排措施具有一定的局限性，因為EU ETS只覆蓋歐盟管轄范圍內的航行產生的溫室氣體排放。由此可以發現，從事國際貿易的主體可以通過戰略調整來避免遵守區域性的減排條約和規則。
因此，即使EU ETS順利將海運業納入其中，涉及國際貿易的海運公司可以通過航線轉換或是變更轉運港口等方式減少需要承擔的排放成本。在此情況下，可能導致船舶總航行時間因航線變更而增加，或是為了降低成本從而大幅提升船舶運行速度，由此進一步擴大了歐盟境外碳泄漏的風險，甚至可能抵消單邊政策在減少全球碳排放方面做出的努力。
二、中國海運業減排治理進程
習近平總書記曾指出，“經濟強國必定是海洋強國、航運強國”，明確了航運在國家經濟發展過程中的重要性。改革開放以來，我國海運業務的蓬勃發展，2000年海運運力達到3844萬載重噸、居世界第五位，成為世界海運需求最大的國家之一。隨著海運業務的飛速發展，其航行產生的溫室氣體排放也逐步演變成一個不容忽視的問題。2020年9月，中國明確提出了碳達峰、碳中和的“雙碳”目標——力爭在 2030 年前實現碳達峰，2060 年前實現碳中和。作為海運大國，促進海運業的低碳轉型對于我國實現“雙碳”目標意義重大。
為推動海運領域碳達峰、碳中和的實現，中國積極出臺相關政策、完善頂層設計，促進海運業的低碳轉型。2021年，中國發布了《海事系統“十四五”發展規劃》，其中明確指出通過推動建立全國船舶能耗中心，建立航運溫室氣體減排檢測、報告和核算體系，完善船舶能耗數據收集機制，實施船舶大氣排放清單和溫室氣體排放清單制度等一系列措施，促進我國海運業的減排，并積極參與海運業減排全球治理。2022年11月，交通運輸部海事局發布了《船舶能耗數據和碳強度管理辦法》，進一步推動船舶能耗數據收集和碳強度管理的工作進程，同時在2022北外灘國際航運論壇“安全與合作”分論壇上宣布中國將于2023年全面實施船舶溫室氣體短期減排措施《國際航運碳強度規則》。
在國家已經出臺了一系列相關的政策文件促進海運業的減排的同時，海運業也積極探索低碳轉型的路徑。具體來看，我國海運企業從發展綠色船舶的角度出發，積極開展試點項目，研究可行的減排方案。2020年，江南造船有限公司和勞氏船級社及瓦錫蘭合作，推動研發氨燃料動力超大型液化氣體運輸船；2021年，三艘氫燃料電池示范船在遼寧省大連市和廣東省佛山市進行了海試。2022年的北外灘國際航運論壇上，相關負責人表示，我國將在未來五年積極探索使用氫、氨、甲醇和混合電力推進為船舶提供動力。然而，從技術角度看，實現氫、氨等替代燃料的大規模應用，甚至逐步取代傳統化石燃料尚且還有很長的路要走。其次，針對于海運企業來說，目前并沒有強制性的政策要求他們披露碳排放數據，全國碳市場也處于起步階段，覆蓋范圍尚不包括海運業。
三、政策建議
歐盟將海運業納入EU ETS這一舉措相當于提供了一種基于市場機制的促進海運業減排的方案，具有一定借鑒意義。基于此，本文提出以下政策建議，促進中國海運業的減排和低碳轉型：
從政策制定和監管部門的角度出發，首先，要出臺相關政策，大力推動航運“數字化”的實現，建設更加完善的碳排放監測、報告和核查體系(MRV)，促進形成更加完備、可靠的碳排放數據基礎；其次，鼓勵更多前沿技術的引進及研發，推動我國船舶能源利用效率的提高，通過減少燃料的使用促進航行排放量的減少；考慮到海運業涉及全球貿易這一現實情況，要積極開展協商對話、深化國際海運事務合作、參與國際海運規則制定，提升我國在國際海運事務中的影響力和地位。
對于海運企業來說，海運業的綠色轉型是大勢所趨。考慮到未來海運業可能因更加嚴格的監管舉措而產生更多溫室氣體排放成本，海運企業應當積極制定船舶能效管理計劃、提升運營水平，逐步探索低碳轉型和綠色發展的路徑。另一方面，提前布局綠色清潔燃料和探索低碳轉型路徑能夠幫助企業搶占先機，有望在未來領跑綠色船舶、清潔海運替代燃料等領域。
對出口企業來說，一是盡量選擇與綠色低碳的海運企業合作，從供應鏈末端倒逼海運業的綠色轉型，發揮自身影響力的同時引領供應鏈實現可持續發展；二是關注海運業碳排放監管舉措的出臺，衡量海運成本變化可能對自身出口產生的影響，從而實現全球生產布局的優化。
作者：
孫 源 中央財經大學綠色金融國際研究院科研助理
孫源希 中央財經大學綠色金融國際研究院助理研究員
郭敏平 中央財經大學綠色金融國際研究院粵港澳大灣區綠色金融研究中心副主任
原標題：IIGF觀點 | 海運業納入歐盟碳排放交易體系的分析及展望
