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中共北京市委生態文明建設委員會關于印發《北京市加強水生態空間管控工作的意見》的通知
京生態文明委〔2022〕4號
各區委、區人民政府，各成員單位：
經市委同意，現將《北京市加強水生態空間管控工作的意見》印發給你們，請結合實際，認真抓好落實。
特此通知。
中共北京市委生態文明建設委員會
2022年11月4日
北京市加強水生態空間管控工作的意見
為貫徹落實《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，結合本市實際，制定本工作意見。
一、充分認識加強水生態空間管控的重要意義
水生態空間是指河流、湖泊、水庫、濕地、蓄滯洪澇區的管理和保護范圍，或淹沒范圍內的空間區域。水生態空間是國土空間的重要組成，是完整生態系統的基礎支撐，是最普惠的民生福祉和公共資源，承擔著防洪排澇、調蓄雨洪資源、涵養水源、維護生物多樣性等多重功能，在保障城鄉防洪排澇安全、水源安全和生態安全、建設國際一流的和諧宜居之都等方面，都發揮著不可替代的作用。
但是，本市水生態空間存在一些突出問題，包括不同程度地存在違法違規建設阻礙行洪或占用蓄洪容積、河道內稠密林木阻礙行洪通暢、歷史遺留村莊存在防洪隱患，等等。為此，堅持問題導向，進一步加強水生態空間的管控，具有迫切的現實意義和深遠的歷史意義。
二、總體要求
(一)指導思想
深入學習貫徹黨的二十大精神，堅持以習近平生態文明思想和習近平總書記對北京一系列重要講話精神為指導，堅持山水林田湖草沙是一個生命共同體和“兩個堅持、三個轉變”的綜合防災減災救災理念，落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路和城市發展“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的原則要求，依法加強用途管控，提高城市韌性，實現水生態空間高質量保護和利用，構建人水和諧的水生態空間管理保護格局，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，推動首都綠色發展、高質量發展。
(二)基本原則
——依法依規與分類管控相結合。嚴格按照相關法律法規和新版城市總體規劃要求，編制水生態空間管控規劃并明確用途管控要求。同時，結合不同類型水生態空間的功能定位，因地制宜地進行功能分區，并制定差異化管控措施。
——尊重歷史與兼顧長遠相結合。對于水生態空間范圍內因歷史原因存在的、不符合水生態空間管控的村莊、林木、建筑物等，本著實事求是、尊重歷史、推進合規的原則，結合國土空間規劃和中長期經濟社會發展規劃，分類制定處理處置方案，明確責任和時限，積極推動解決。
——嚴禁增量與整治存量相結合。預防和整治并重，解決不合理、不合法利用水生態空間等問題。通過規劃引導、政策執行、嚴格審批和執法監管等手段，嚴厲查處新增違法違規問題，實現新增問題動態“清零”；通過清理整治，逐步解決現狀存量的違法違規問題。
——部門聯動與分級負責相結合。水務、規劃自然資源、園林綠化、農業農村等部門按照各自職責，加強相關規劃協調、政策協同、措施銜接、執法聯動，合力加強水生態空間管控；各區政府是落實屬地管控責任的主體，負責逐步清理、整治轄區內的水生態空間違法違規問題。
(三)基本依據
主要是：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國濕地保護法》《中華人民共和國河道管理條例》《北京市實施<中華人民共和國防洪法>辦法》《北京市水污染防治條例》《北京市河湖保護管理條例》《北京市濕地保護條例》《北京市城鄉規劃條例》《北京市水利工程保護管理條例》，等等。
(四)主要目標
嚴守防洪安全底線和生態保護紅線，統籌各類生態要素，制定水生態空間管控規劃，有序清退違法違規建設，依法加強空間用途監管，確保水生態空間面積不減少、功能不降低，努力改善水生態環境質量，長效發揮行洪蓄水等基本水利功能和生態保育等綜合生態功能，保障流域防洪排澇安全和水生態安全。
2025年底前，完成全市重要河流、水庫的水生態空間管控規劃編制工作；完成水生態空間的勘界定標；拆除騰退河道主流區內的現狀違法違規建設，優化調整河道主流區內阻礙行洪的林木，拆除改造不符合規劃的閘壩、橋梁。2030年底前，對河道灘地內稠密林木，通過移栽、自然演替和生態治理等方式，實現稀疏化、灌草化，優化河道灘地生態結構和提升生態功能。2035年和遠期實現水生態空間內規劃搬遷村的搬遷騰退，構建山水林田湖草沙一體化生態保護體系。
三、編制水生態空間管控規劃
(五)完善水生態空間管控邊界劃定成果
市水務局組織對全市已劃定的河流、湖泊、水庫、濕地管理或保護范圍成果進行校核，對不依法依規，降低劃定標準，人為縮窄河道管理范圍，故意避讓村鎮、農田、基礎設施和建筑物構筑物等問題，組織原劃定單位及時整改。加快劃定已建成的蓄滯洪澇區管理、保護范圍。劃定成果應與市相關部門和各區政府(含北京經濟技術開發區管委會，下同)共享，并對社會公告。在管理、保護范圍基礎上，探索利用規劃綠線、城鎮開發邊界線等國土空間規劃成果，加強水生態空間臨近陸域的管控，嚴控河湖、濕地等水生態空間周邊的房地產、工業園區等的開發，讓廣大市民能夠望山見水，共享河湖等公共空間。
(六)合理確定水生態空間管控規劃編制范圍
空間形態差異較大、具有多重功能的水生態空間，原則上需編制水生態空間管控規劃。包括：山區流域面積大于200平方公里、平原地區流域面積大于50平方公里需加強管控的河段；列入北京市第一次水務普查名錄需加強管控的湖泊(位于公園或相關單位內的除外)；現狀大中型水庫及必要的小型水庫(擬報廢、不承擔蓄水調洪任務或不具備濕地功能的除外)；已建且具備多重功能的蓄滯洪澇區(位于公園或相關單位內的除外)；以及上述河流、湖泊、水庫和蓄滯洪澇區以外，列入北京市級濕地名錄的其他濕地(本條以下提及的濕地同此)。對其余河流、湖泊、水庫、蓄滯洪澇區、濕地利用管理和保護范圍，依法依規加強管控。
(七)按功能導向編制水生態空間管控規劃
根據不同類型水生態空間的主要功能和附屬功能進行管控分區，將河流水生態空間細分為河道主流區、灘地淹沒區、灘地保護區、岸線管理區、岸線保護區等，將湖泊、水庫、蓄滯洪澇區、濕地空間細分為常蓄水區、濱水管理區、庫(湖)濱保護區等，明確各管控分區所承擔生態功能的優先次序。調查各管控分區內的現狀土地利用、村莊建設、建筑設施、農業耕作、林草種植等情況，分析與其所在管控分區所承擔生態功能的符合性。依據法律法規和標準規程，明確各管控分區空間的具體管控措施要求。對現狀不符合要求的空間利用問題，明確整治要求；綜合考慮防洪、生態影響和道路、市政等基礎設施建設需求，以準入清單和禁止清單等形式規范各分區空間利用行為和方式，實行水生態空間精細化管控。全市形成一套空間劃分成果、一本空間利用臺賬、一套管控對策方案，作為水生態空間保護和用途管控的基本依據。
(八)做好規劃的承遞和銜接
水生態空間管控規劃是國土空間規劃體系中的水域專項規劃，要落實新版城市總體規劃、“三區三線”調整劃定成果、分區規劃等國土空間規劃，以及防洪排澇等水務相關上位規劃要求，并與其他行業專項空間規劃相協調。依法依規調整水生態空間內的用地屬性，對于河流、湖泊、水庫、蓄滯洪澇區管理范圍和濕地保護范圍內的永久基本農田及基本農田儲備區，各相關區政府(含北京經濟技術開發區管委會，下同)要制定調整補劃方案，按照相關程序報審同意后逐步調出；對于河流上開口以內的空間，規劃自然資源部門組織將其調整為規劃水域用地屬性；對河道上開口以內的現狀林地，園林綠化部門不再按等級林地(Ⅰ至Ⅳ級)進行管理。
(九)落實規劃編制責任并嚴格審查報批程序
市、區兩級水務部門是河流、湖泊、水庫、蓄滯洪澇區、濕地等水生態空間管控規劃編制的責任主體。市水務局負責統籌組織編制全市水生態空間管控規劃，具體組織編制所轄的市管河流等水生態空間管控規劃，征求市相關部門和區級政府意見，并經市規劃自然資源委組織審查后，按程序由市水務局與市規劃自然資源委聯合報市政府批準，并按要求報上級主管部門備案。區水務局負責組織編制所轄區管河流等水生態空間管控規劃，規劃征求區相關部門和相關街道(鄉鎮)意見后，由市水務局和市規劃自然資源委聯合審查，按程序由市水務局與市規劃自然資源委聯合報市政府批準。生態環境、住房城鄉建設、交通、農業農村、園林綠化等部門根據職責做好規劃編制的配合工作。
四、規范有序推進水生態空間整治
(十)實施規劃搬遷村管控和逐步搬遷騰退
各區政府按照國土空間規劃對水生態空間范圍內歷史遺留村莊的定位，進行分類處理。對于規劃保留村，通過工程措施和非工程措施，保障防洪安全并確定發展邊界。對于規劃搬遷村，應制定計劃，推動加快搬遷。若近期難以搬遷，按照尊重歷史、減量控制、逐步退出的原則，依法對村莊建設用地、建筑和人口規模采取控量限增措施，實施減量發展；遠期結合區域發展和城鎮化建設，逐步實現搬遷騰退。
(十一)依法依規處理不符合水生態管控要求的存量建設
開展科學評估，對水生態空間內不符合管控規劃要求，妨礙行洪、影響河勢穩定、危害水工程安全的現狀建筑物或構筑物，各區政府和市交通、水務、園林綠化、農業農村等部門按照管轄權限，制定處置計劃，依法依規處理。經評估論證，對不影響行洪安全的交通、市政等公共基礎設施，可予保留。對于2018年底河湖長制全面建立后出現的違法違規建設，堅持“零容忍”，依法依規清理整治。
(十二)拆除不具有水利和生態功能的閘壩橋梁等構筑物
對河流上的閘壩、橋梁等各類構筑物，按照規劃進行分類處置。對仍具備防洪、水源涵養和水資源調度功能，具備流域洪水控制、水位調節功能的閘壩，予以保留；對無上述功能且影響河流縱向連通性的閘壩，由市水務局或各區政府按管轄權限組織所有者或管理單位，逐步依法予以拆除或改造。經防洪影響評價，對不影響行洪，且仍具備通行條件，滿足群眾需求的道路、橋梁、碼頭，予以保留；對不再承擔交通功能或存在重大安全隱患，且無文物等保留價值的嚴重阻水橋梁、碼頭等，由市交通委或各區政府按照權屬或管轄權限,組織建設單位限期改建或拆除。
(十三)優化調整阻礙行洪的林木
規范河湖綠色生態廊道建設，優化調整河道內阻礙行洪的林木，確保不影響河勢穩定和防洪安全。各區政府按照水利部和本市關于河湖“清四亂”的要求，通過清除、移栽、自然演退等方式，分輕重緩急，消除河道設計洪水條件下主流區及灘地淹沒區現有林木造成的行洪安全隱患，對河道內其他區域內不影響行洪的林木，進行生態化改造，可通過疏伐和移栽，形成喬灌草結合、林水相融的濱水生態空間、綠色游憩走廊，維持或改善灘地空間作為動物棲息地、濕地或景觀等生態功能，保護生物多樣性，發揮其涵養水源、保持水土、凈化水質等生態功能。河流灘地保護區的防浪林、上開口線與保護范圍線(如無保護范圍線，則取管理范圍線)之間護堤林的，可長期保留。
五、加強水生態空間管控和監督
(十四)防范違法違規利用水生態空間
市規劃自然資源、水務、發展改革、生態環境、交通、農業農村、園林綠化等部門和各區政府按照各自職責，依法依規嚴格實施管控，預防新增違法違規利用水生態空間的建設項目和各類活動。在相關建設規劃、空間利用規劃編制時，與水生態空間規劃做好協調銜接。具有行政審批職能的市、區兩級相關部門在城鄉建設、基礎設施建設、農業開發、造林綠化、景觀提升等涉水建設項目審查審批過程中，嚴格項目前期論證和審查把關，依法履行涉水相關行政審批，確保符合水生態空間管控規劃。嚴禁未批先建、越權審批、批建不符。
(十五)實施水生態空間勘界定標
市、區兩級水務部門會同本級園林綠化等相關部門，結合水生態空間管控規劃，按照管轄權限，依據市、區政府批準的河流、水庫的管理保護范圍和濕地的保護范圍劃定成果，通過設立界樁、標示牌等多種形式，明確標識管控范圍。
(十六)強化水生態空間日常執法監管
市、區兩級水務和規劃自然資源、生態環境、園林綠化、農業農村等相關部門建立聯動機制，部門之間、市與區之間實行空間信息共享，相互通報違法違規利用水生態空間的情況，并開展聯合巡查執法。市、區兩級水務、農業農村、園林綠化等部門按照職權分工，會同相關部門和執法單位加強對所轄水生態空間的巡查和執法監管，及時查處違法違規問題；加強輿論宣傳引導，動員公眾監督水生態空間管控規劃實施情況。
(十七)發揮河湖長對水生態空間管控的統籌協調作用
各級河長辦及時向本級河湖長報告責任區域的水生態空間管控重要情況，提請本級河湖長研究解決歷史遺留或新增的重大問題，部署重點整治任務，協調有關責任部門和屬地政府推進解決不符合水生態空間管控的難點問題。各級河長辦和市、區兩級水務部門加強督辦，對整治水生態空間內違法違規問題不力的單位和責任人，進行定期通報和約談，對重大水事違法案件實行掛牌督辦。
六、保障措施
(十八)落實責任
市相關部門和各區政府要高度重視水生態空間管控工作，按照“多規合一”的要求，將其作為落實新版城市總體規劃的具體措施，進一步加強組織領導，強化河(湖)長制作用，落實“一巡三查”機制，細化任務分工，明確工作責任，將水生態空間管控作為河(湖)長制考核評價的重要內容，考核結果作為各級河(湖)長和相關部門領導干部考核評價的重要依據。對履職不到位、存量問題整治不力，新增問題多發的單位和個人，由相關單位將問題線索按照相關規定和程序移送紀檢監察機關。
(十九)加強學習宣傳
加強與水生態空間管理相關法律法規的學習和宣傳，提高全社會，特別是各級各部門公務員、專業技術人員對涉水法律法規運用水平，自覺將相關法律法規要求落實到水生態空間管控的各方面和全過程。
(二十)抓好實施評估
市、區兩級水務部門會同本級園林綠化等部門，對所轄水生態空間管控規劃實施情況，開展體檢評估，每年體檢一次，每五年評估一次，并作為城市體檢評估的重要內容。根據體檢或評估情況，對規劃管控措施進行必要的調整，市相關部門根據需要制定或調整相關政策，屬地政府要推動體檢評估發現問題的整改落實。
(二十一)實行動態調整
當城市總體規劃、防洪排澇等相關上位規劃修編修訂或調整，導致水生態空間的功能發生變化；河流改線、新建堤防或其他重要水工設施、區域產匯流狀況發生重大變化；山區無堤防河道修建堤防等使局部區域標準洪水淹沒范圍發生變化；水庫功能、特征水位發生重大調整；蓄滯洪澇區容積或淹沒區域范圍等發生重大變化；濕地功能或者范圍發生重大調整等情況時，應及時調整或修編水生態空間管控規劃，并按程序重新報批，確保符合現實功能需要和空間管控的要求。
(二十二)加強智慧監管
利用大數據、衛星、遙感、無人機等現代科技手段，加強水生態空間利用情況的巡查監測分析，加強對重點區域巡查力度，提高監控頻率和時效性，推進問題智能識別、預警預判，及時發現和依法依規解決違法違規利用問題。
附件
市相關部門和各區政府任務分工
市發展改革委：按照審批權限，配合市水務局、市規劃自然資源委做好新改建類建設項目和生態工程的前期規劃論證工作，做好項目審批及固定資產投資保障工作。
市規劃自然資源委：配合做好國土空間規劃與水生態空間管控規劃的協調銜接和水生態空間管控規劃報審。按照水生態空間管控規劃，加強新改建項目和生態工程的規劃和用地審查，杜絕新增違規項目。對河流、湖泊、水庫、蓄滯洪澇區管理范圍和濕地保護范圍內的基本農田及基本農田儲備區調出成果，進行審核。逐步調整河流上開口以內空間為規劃水域用地屬性。在職權范圍內，梳理核查水生態空間范圍內現有項目的規劃和用地等手續辦理情況，嚴肅查處違法建設行為。
市生態環境局：做好生態環境保護相關規劃和水生態空間管控規劃的銜接。按照職責分工，加強水生態空間范圍內生態環境執法監管與水務執法監管的聯動。
市交通委：按照水生態空間管控規劃和路網規劃，組織實施水生態空間范圍內所轄道路、橋梁的新改建工作。對規劃不承擔社會機動車通行功能的巡河路，制定交通導改方案，逐步停止社會機動車通行。
市水務局：組織編制市管河流、水庫等水生態空間管控規劃，指導各區編制區管及以下河流等水生態空間管控規劃。加強市管水生態空間的日常監管，嚴格涉水審批監管，開展規劃執行情況評估，杜絕新增違法建設，統籌組織整治違法違規設施，并監督其他不符合規劃的存量建設和林木逐步清退。清退所轄水生態空間內的違法違規設施。
市農業農村局：按照水生態空間管控規劃，加強水生態空間內現有農村宅基地和農業設施等的管理，指導各區不再新建不符合規劃的農業設施，逐步騰退不符合規劃要求的現有農業設施；與相關部門共同加強水生態空間內現有農村宅基地及建房管理工作。
市園林綠化局：配合編制水生態空間管控規劃，做好涉及濕地的相關要求銜接。調整河流上開口以內的現狀林地屬性，不再按等級林地進行管理。指導各區伐移河道主流區內的樹木，對不宜種植樹木的水生態空間內的現有林木，不再組織更新改造。做好樹木伐移相關手續的辦理工作。
市國資委：協調市屬相關國有企業加快清理騰退水生態空間范圍內不符合規劃要求的建設或設施。
各區政府：負責組織本區水生態空間管控規劃的編制，并加強水生態空間管控。依法嚴格新建項目前期論證，杜絕新增各類違法違規項目。結合創建基本無違法建設區，推進拆除、整治違法建設。按程序調出河流、湖泊、水庫、蓄滯洪澇區管理范圍和濕地保護范圍內的基本農田及基本農田儲備區。對水生態空間范圍內的存量違法違規設施、林木清理騰退和村莊人口與住宅改建等，加強管控。結合城鎮化建設，逐步實現規劃非保留村莊的搬遷和人口轉移安置。
