為打好污染防治攻堅戰，中共中央 國務院于2018年6月印發《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，長江保護修復攻堅戰是打好污染防治攻堅戰中的重要標志性戰役之一。2018年12月，經國務院同意，生態環境部、國家發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)。“十三五”時期，污染防治攻堅戰取得預期成果，長江生態環境保護修復和長江流域綠色發展成效顯著。為深入打好污染防治攻堅戰，中共中央 國務院于2021年11月印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》。為深入推進“十四五”時期長江生態保護和修復工作，生態環境部、國家發展改革委等17部門于2022年9月聯合印發《深入打好長江保護修復攻堅戰行動方案》(以下簡稱《行動方案》)?？梢哉f，《行動方案》是《行動計劃》的持續深化。從內容上看，《行動方案》除了繼續要求嚴格監督執法、實施協同共治、開展監測預警、加強基礎設施建設外，還具有一些值得關注的亮點。
 

　　一、《行動方案》的制定既具有政策基礎也具有法制基礎
 

　　從制定依據來看，《行動方案》明確指出，以《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》為政策指導，以長江保護法為法律依據，精準、科學、依法治污的基礎更加牢固。從基本原則來看，《行動計劃》確立了空間管控、嚴守紅線，突出重點、帶動全局等基本原則，而《行動方案》按照《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》和長江保護法規定的基本原則，在指導思想和基本原則部分強調從生態系統整體性和流域系統性出發，堅持生態優先、綠色發展，堅持精準、科學、依法治污，堅持綜合治理、系統治理、源頭治理，堅持多元共治、落實責任，體現了新時代長江保護修復攻堅工作的新要求。從具體內容來看，一些行動部署就貫徹落實了長江保護法相關法律要求，如《行動方案》按照長江保護法有關流域環境標準制定的創新規定，要求因地制宜制定地方水污染物排放標準，鼓勵指導有關地方制定差別化的流域性環境標準和行業污染排放管控要求；要求健全水生生物監測體系，開展水生生物完整性指數評價，科學評估長江禁漁和物種保護成效，科學規范開展水生生物增殖放流，并且全面實施十年禁漁。
 

　　二、《行動方案》設定了更高的長江保護修復攻堅目標
 

　　經過過去幾年的工作，初步形成了長江大保護工作格局?！缎袆臃桨浮坊诖颂岢鲞M一步夯實共抓大保護工作基礎，努力建設人與自然和諧共生的綠色發展示范帶。與《行動計劃》目標相比，這一愿景的要求更高?！缎袆臃桨浮芳仍O立了主要目標，也在相關的具體部署部分設立了行動目標。就主要目標而言，《行動方案》提出到2025年年底，長江流域總體水質保持優良，干流水質保持Ⅱ類，飲用水安全保障水平持續提升，重要河湖生態用水得到有效保障，水生態質量明顯提升。這些目標比《行動計劃》提出的“生態用水需求得到基本保障”“到2020年年底，長江流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)的國控斷面比例達到85%以上，喪失使用功能(劣于Ⅴ類)的國控斷面比例低于2%”更嚴，體現了長江流域生態環境保護目標穩中求進的總要求?！缎袆臃桨浮诽岢龅目h級城市基本消除黑臭水體的目標，也遠遠高于行動計劃提出的“地級及以上城市建成區黑臭水體消除比例達90%以上”目標。此外，《行動方案》還設立化肥農藥利用率、畜禽糞污綜合利用率、農膜回收率、城市生活污水集中收集率等指標，提出尾礦庫環境風險隱患基本可控、長江干流及主要支流水生生物完整性指數持續提升等要求。這些指標和要求，有的是《行動計劃》沒有設立的，有的是《行動計劃》所設目標的提升，體現了長江保護修復攻堅工作的循序漸進性。
 

　　三、將長江保護修復攻堅工作與國土空間用途管控相結合
 

　　《行動方案》明確了國土空間規劃的管控作用，要求印發實施長江經濟帶(長江流域)國土空間規劃，進一步完善生態保護紅線成果，并納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統嚴格用途管控，與國家生態環境保護紅線監管平臺實現信息共享。同時，《行動方案》還要求加強“三線一單”成果在政策制定、環境準入、園區管理、執法監管等方面的應用，將生態環境保護工作與流域、區域空間規劃管控相結合，體現了長江保護修復攻堅工作的大格局性。
 

　　四、一些工作措施更嚴，工作力度更大
 

　　如對于水資源消耗，《行動計劃》要求實行水資源消耗總量和強度雙控，而《行動方案》要求嚴格落實用水總量和強度雙控制度，加強用水總量和強度控制紅線管理，強化用水定額管理，深入實施國家節水行動，推進污水資源化利用。對于小水電清理，《行動計劃》要求嚴格控制長江干流及主要支流小水電、引水式水電開發，2020年底前基本完成小水電清理整頓工作，而《行動方案》要求出臺進一步做好小水電分類整改工作的意見，完成長江經濟帶小水電清理整改“回頭看”，推動限期退出類電站按要求完成退出，加強生態流量監督管理，逐站落實生態流量。值得注意的是，《行動方案》要求鼓勵和引導再創建一批綠色小水電示范電站，體現了規范性和激勵性的有機統一。在嚴厲打擊非法采砂行為方面，《行動方案》更進一步，要求深化推進打擊長江非法采砂犯罪專項行動和打擊整治“沙霸”“礦霸”等自然資源領域黑惡犯罪專項行動。在保障流域的生態流量保障、尾礦庫污染防治等方面，《行動方案》也是如此，具體目標更高，具體要求更嚴，如針對尾礦庫污染防治，行動方案要求嚴格尾礦庫項目準入，系統排查污染治理成效，加強尾礦庫污染防治，設立了2023年和2025年兩個階段性治理目標。這些更加嚴格的措施和行動要求，體現了長江保護修復攻堅工作的深入性。
 

　　五、針對社會關注的一些熱點問題和新問題，作出了新的行動部署
 

　　如針對塑料污染防治，《行動方案》要求開展水面漂浮塑料垃圾專項清理整治，加強三峽大壩等漂浮垃圾集聚區管理，強化沿江岸線塑料垃圾清理；嚴查塑料垃圾非法傾倒岸線行為。針對地下水污染問題，《行動方案》要求圍繞地下水型飲用水水源補給區、地下水污染源及周邊，有序開展地下水環境狀況調查評估。針對錳污染，《行動方案》要求以渝湘黔交界武陵山區“錳三角”為重點，著力推動錳污染綜合治理，推動長江流域有關省市加強錳渣庫綜合整治；針對涉鎘涉鉈涉銻等重金屬污染防治，《行動方案》要求開展重點排查，實行名錄管理。針對自然保護地建設，《行動方案》要求構建以國家公園為主體的自然保護地體系，開展大熊貓國家公園建設，推進若爾蓋等國家公園創建，完成自然保護地整合歸并優化。關于污染源管理，《行動方案》基于《行動計劃》完成固定污染源排污許可證核發的工作任務，進一步要求推動構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，全面推行排污許可“一證式”管理，強化固定污染源“一證式”執法監管。關于落實生態環境損害賠償制度，《行動方案》要求切實追究生態環境修復和賠償責任。關于橫向生態保護補償，《行動方案》要求綜合考慮生態產品價值核算結果、生態產品實物量及質量等因素。這些創新性的行動部署，體現了長江保護修復攻堅工作的與時俱進性。
 

　　六、在綠色低碳轉型發展和能力提升中開展生態環境保護
 

　　《行動方案》要求調整優化產業結構布局，如加快推進城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造；落實印染、粘膠纖維、循環再利用化學纖維(滌綸)、鉛蓄電池等行業規范條件，推動沿江企業綠色發展和提質升級；開展“無廢城市”建設，開展重點用水企業水效領跑者引領行動，深入推進工業資源綜合利用基地建設，培育一批環保裝備制造規范企業，建立一批國家級綠色技術創新綜合示范區；將農業綠色發展和農村污染治理相結合，加快推動畜禽規?；B殖場糞污處理配套設施裝備提檔升級，推進畜禽養殖戶糞污處理設施裝備配套，推行畜禽糞肥低成本、機械化、就地就近還田。為指導地方在推動綠色發展中深入打好長江保護修復攻堅，《行動方案》要求組織實施百城千縣萬名專家生態環境科技幫扶行動，深入典型城市一線開展“一市一策”駐點跟蹤研究和技術幫扶。這些統籌兼顧的行動部署，體現了長江保護修復攻堅工作的持續性和艱巨性。
 

　　此外，深入打好長江保護修復攻堅戰的工作區域更加廣泛，重點更加突出?！缎袆佑媱潯穼⒐ぷ鞯闹攸c區域確定為沿江11省市范圍內的長江干流、主要支流及重點湖庫，而《行動方案》確定的深入打好長江保護修復攻堅戰區域不僅包括沿江11省市，還包括長江干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及青海省、西藏自治區、甘肅省、陜西省、河南省、廣西壯族自治區的相關縣級行政區域，相對而言區域范圍更加廣泛，與長江保護法進行了有效銜接。從《行動計劃》到《行動方案》的出臺實施充分說明，打好長江保護修復攻堅戰工作取得了重大進展，有關措施和要求可在更廣泛的區域推廣或實施?！缎袆臃桨浮坊谔囟ǖ貐^突出的生態環境問題，有針對性地提出了措施和要求，體現了文件的可實施性和有效性。我們相信，“十四五”時期深入打好長江保護修復攻堅戰，將會進一步提升長江流域在雙循環新發展格局中的地位和作用，推動長江全流域綠色高質量發展。
 

　　作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員常紀文
 

　　原標題：長江攻堅戰行動方案 • 專家解讀⑤ | 深入打好長江保護修復攻堅戰 進一步促進長江流域綠色發展