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“未來城鄉供水一體化的發展，離不開管理體制的改革，市縣級城鄉供水可能會由一個部門管理，核心是標準層面的統一”。2022年8月25日，在第七屆供水高峰論壇上，水利部農村飲水安全中心處長、中國農業節水與農業供水技術協會供水分會主任張漢松，以“城鄉供水一體化發展現狀與趨勢”為題進行了主旨演講。張漢松系統介紹了城鄉供水一體化的推進背景、典型省區發展現狀與“十四五”工程規劃建設情況，并對新時期城鄉供水融合發展趨勢進行了分析和判斷。
一、為什么要推進城鄉供水一體化？
(一)全球農村供水發展情況
2002年世界衛生報告《減少威脅和促進健康生活》把不潔凈飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。聯合國2000年提出千年發展目標：在2015年以前將無法持續獲得安全飲用水的人口比例減半。我國提前完成了這一目標。2015年9月，聯合國在聯合國峰會上正式宣布了聯合國可持續發展目標(SDGs)。可持續發展目標第6條提出：“人人享有清潔飲用水和健康的衛生設施，獲得安全飲用水、環境衛生和個人衛生是人類健康和福祉最基本的需求”。《2030年可持續發展議程》：到2030年，人人都能公平獲得安全和可負擔的飲用水。
根據聯合國兒童基金會和世界衛生組織數據，截至2017年底，全球農村實現管道供水(自來水)的用戶比例達40%，低于城市水平(64%)。其中，發達國家農村地區管道供水比例超過95%，欠發達國家和發達國家的差距很大。目前發達國家農村自來水普及率達到90%，其中27個發達國家農村自來水普及率達到100%。
(二)我國農村供水發展水平
總體上，我國農村自來水普及率已經超過世界平均水平，在發展中國家屬于領先水平。但與發達國家相比，我國的農村自來水普及率還比較低，且還存在城鄉標準不統一、工程規模化不夠以及工程運行管護薄弱等問題。發達國家農村規模化供水工程比例較高，已形成城鄉供水協調發展的局面。
(三)城鄉供水一體化發展背景和要求
國家層面對城鄉基礎設施融合發展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出推進城鄉基礎設施融合發展，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。
水利部發布的《全國“十四五”農村供水保障規劃》提出：到2025年，全國農村自來水普及率達到88%，提高規模化供水工程服務農村人口的比例；有條件的地區，積極推進城鄉供水一體化建設，實現城鄉供水統籌發展和規模化發展。在區域布局上，“十四五”規劃明確指出：東部地區統籌推進城鄉一體化建設，重點發展規模化供水。中部地區充分利用大水源，優化農村供水工程布局。西部地區主要是鞏固拓展脫貧攻堅農村供水成果。可以看出，不同區域的農村供水發展重點有所不同，實際上，中東西部地區有條件的地區都在推進城鄉供水一體化建設。
二、城鄉供水一體化發展現狀與需求
(一)城鄉供水一體化定義
業內對城鄉供水一體化的定義有不同的理解。《中國水利百科全書》中將城鄉供水一體化解釋為：指在有條件的地方，實施集約化供水的資源整合，對城市和農村供水實行統一規劃、統一建設、統一管理、統一服務,形成以城市水廠為主的規模化供水新格局,全面構筑供水市場配套服務體系,實現城鄉供水同網、同質、同服務，保障城鄉居民飲用水安全。最新的《福建城鄉供水一體化工程建設導則》(2022年3月)認為，城鄉供水一體化是以區域為單元，統一規劃、統籌建設，以城鎮供水管網延伸和規模化供水為主，小型集中供水為輔的城鄉供水體系，實現城鄉同質同服務的供水保障模式。《江西省農村供水條例》中對城鄉供水一體化的定義與福建提出的基本一致。張漢松強調，結合發達國家的發展經驗，福建、江西對城鄉供水一體化的定義是比較準確的，這其中的關鍵是“同質、同服務”。
(二)各地城鄉供水一體化發展現狀與需求
從全國來看，江蘇已率先在全省實現城鄉供水一體化發展，整體上達到發達國家水平。
江西起步較早，從“十一五”后期就啟動了供水一體化建設，進展也比較快，現在已經有不少市縣實現了城鄉供水一體化。2020年提出了全省全面推進新時代城鄉供水一體化，讓廣大農村地區居民喝上安全水、放心水、幸福水。
安徽“十四五”規劃提出，建設城鄉供水一體化工程95處，不同片區的策略和重點工作不同。皖北地區依托調水工程進行跨地區調水，到2025年底前，完成城鄉供水地下水源替換。江淮丘陵區，有條件的開展大型河湖地表水源置換中小型地表水源的取水工程建設，發展城鄉一體供水。沿江圩區，主要以發展城鄉一體供水為主。
河北結合“十三五”南北水調中線工程建成通水和開展地下水超采綜合治理工作，全力開展農村生活水源江水置換，推進受水區城鄉供水一體化進程，已在61個縣(市、區)實施江水置換工程，受益人口達到1354萬。“十四五”期間計劃投資300多億元，進一步推進城鄉供水一體化發展。
河南在“十四五”規劃中提出“四化”：供水工程規模化、供水建管城市化、飲用水源地表化、城鄉供水一體化。依托南北北調中線水源工程、引黃工程、引江濟淮工程等通過水源置換，重點解決沿黃河和海河流域地下水嚴重超采地區的水源水質不穩定問題。
山東是全國推進城鄉供水一體化最早的省份之一。“十四五”規劃提出，到2025年，規模化工程供水人口覆蓋比例大于85%，城鄉供水一體化率達到70%。這一規劃目標在全國也是比較超前的。
湖南計劃在“十四五”期間整縣推進城鄉供水一體化建設縣20個，工程投資90億元。重點在環洞庭湖片區、湘西片區和長株潭片區。
陜西是最早對城鄉供水立法的省份，在“十四五”規劃提出：新建和改擴建城鄉供水一體化工程(農村部分)97處，萬人工程195處。重點在關中地區，涉及51個縣(市、區)。
新疆“十四五”期間，計劃在有條件的地區推進城鄉供水一體化建設，規劃建設城鄉供水一體化供水工程70處，其中新建工程37處，改擴建工程33處；設計供水規模覆蓋人口1000萬以上。
寧夏“十四五”將城鄉供水一體化發展作為工作重點，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當地地下水為補充水源，依托重點供水工程，全自治區形成8大供水片區，工程總投資近200億元。
福建是全國城鄉供水一體化推進最快、投入力度最大的省份之一。“十四五”利用地方專項債推進全省城鄉供水一體化，總投資約為500多億元。其中，工程建設投資約400億元，并購縣級城區經營性水務凈資產為約130億元。在融資時充分利用了地方專項債和銀行的政策性貸款，利率更有優勢。
三、城鄉供水一體化發展趨勢分析
張漢松指出，近幾年我國大力推進城鄉供水一體化發展，各地積累了不少好的做法和經驗，但總體來看，城鄉供水一體化發展還處于初期階段，需要不斷地總結和完善。推動城鄉供水一體化發展總的方向是正確的，發展趨勢也是比較清晰的。
(一)縣(市)城鄉供水由一個部門管理
現在城鄉供水的部門管理職責是比較清晰的，按照機構改革“三定”方案，水利部與住房和城鄉建設部分別管理農村供水和城市供水，省廳和市縣局都類似。市縣水利局具體負責農村飲水安全、節水灌溉等工程建設管理，市縣城管局具體負責城市供水、節水、排水等監督管理和行業指導。
今后的改革趨勢是什么？張漢松認為在中央和省級職責不變的情況下，市縣可以統一管理，即由當地政府確立一個城鄉供水的主管部門，可以是水利局，也可以是城管局。目前有的地區已出現這種情況，由水利局或城管局統管城鄉供水業務。水利局主管的優勢是有利于實現從水源、水廠到管網一體化管理，特別是水庫由水利局管理的情況下。城管局主管的優勢是供水管理的技術力量強，在水質凈化、水質檢測、經營運維等方面有堅實的基礎。從發達國家農村供水的發展經驗中得到一個重要的啟示，城鄉供水基本上都由同一個部門在管理，核心是標準的統一。
(二)通過立法來促進城鄉供水健康發展
地方層面，福建、江西、陜西、重慶都印發了各自的農村供水條例或城鄉供水條例。國家層面正在積極推動出臺《農村供水條例》，希望從法制層面對供水部門職責、機構設置、供水管理、用水管理、供水安全、法律責任等做出明確規定，特別是明晰政府、市場、供水單位、用水戶之間的權利、責任和義務，解決農村供水發展中的難題。
(三)城鄉供水建設與管理標準逐步統一
水質方面，最新發布的《生活飲用水衛生標準》(GB 5749-2022)規定，小型集中式供水和分散供水只有4項指標在條件受限時可以放寬。相較于GB 5749-2006版，城鄉供水的水質標準差距縮小，得到了統一。
用水量方面，目前我國農村居民的生活用水量與我國城市居民相比要低得多，農村每人每日生活用水量約為50-120L，而城市約為80-180L。與國外發達國家和地區如美國、日本、歐盟等相比，我國農村居民的生活用水量也較低。
用水定額方面，各地出臺了相應的《建設導則》，將城市和農村的用水定額標準逐步縮小差距。例如，福建的導則中，依據《福建省行業用水定額》(DB 35/T772-2018)中給出了農村居民(90-150L/人•d)和城市居民(120-180L /人•d)的生活用水定額范圍。
技術規范方面，《村鎮供水工程技術規范》(SL310-2019)在確定水處理技術、設備、工藝參數等時，也參考了《室外給水設計標準》(GB 50013-2018)相關規定，一定規模的工程逐步向城市供水標準看齊，以保障供水安全。
(四)省級水投公司在城鄉供水領域日益活躍
目前在很多地方，省級的水務投資公司和市縣級的水務投資公司都是城鄉供水工程建設和運營的主體，發揮了越來越大的作用。城鄉供水既有公共產品屬性，也有市場商品屬性，因此，城鄉供水一體化建設應當堅持“兩手發力”，既要發揮好市場配置資源的作用，又要發揮好政府的作用。國有企業在其中扮演著重要的角色，是履行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省就提出“城鄉一體、統籌規劃、國有控股、集約經營”的發展思路。
(五)融資模式的創新與EPC等推動高質量發展
福建以市縣為單元打捆城鄉供水項目，創新實行了投資項目資本金制度，發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用。工程建設多采用EPC或EPC+O的模式，保證了工程建設的質量。在創新投融資模式上，福建的經驗值得借鑒，采取了“政府主導、債貸融合”的方式，具體如下圖所示。
(六)全域覆蓋、專業運維，確保城鄉飲水安全
城鄉供水管理的難度是非常大的，特別是農村飲水工程，下一步要逐步構建“全域覆蓋、以城帶鄉、城鄉融合”的三級運維管護體系。具體而言，服務層級上可以考慮：建供水所到鄉、建服務站運維到村、收費服務到戶。如果農村水價不到位，可采取政府購買服務的方式。現在中央財政也有資金對農村供水工程的維修養護給予適當補助，特別是在中西部地區。
(七)應用現代信息技術來提升工程運維和監管水平
農村供水工程非常分散，靠人管理很難保證效果，因此必須借助信息化數字化技術來提升運維管理水平。《“十四五”農村供水保障規劃》明確指出要加強信息化建設：一是縣域為單元，健全完善“水利部、省、市、縣”四級農村供水管理信息系統；二是對千噸萬人供水工程，水量、水質、水壓等關鍵參數實現在線監測，水泵機組、凈化消毒等主要供水設施設備實現實時監控；三是進一步推廣智能水表、遠程繳費，提升工作效率，降低供水成本；四是有條件的地區，推動智慧供水應用系統建設，提高預報、預警、預演、預案能力。
有條件地區應加快推進城鄉供水數字化管理系統建設，促進城鄉供水現代化。充分利用數據集成、自動控制、在線監控、智能分析等信息化技術，構建城鄉供水數字化管理系統，實現城鄉供水工程“運行自動化、監測信息化、管理智能化、服務移動化”，進一步提升城鄉供水一體化管理水平和效能。
原標題：張漢松：城鄉供水一體化發展現狀與趨勢
