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水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的使用和收益的權利。水權交易是指“在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間流轉的行為”，有利于激勵水資源有效利用和合理配置。
我國水權交易市場建設在2021年取得較大進展，中央與多個省市均在“十四五”規劃中明確發展水權交易的重要性，并出臺相應政策推動市場發展；同時，水權市場在交易產品、交易形式等方面都出現一定創新。本文將對水權市場2021年的進展及存在的問題進行闡述，并針對未來水權市場進一步發展提出相關建議。
一、水權交易市場政策進展
2021年，隨著“十四五”規劃的推動，中央層面針對促進建設水權交易市場密集推出多項政策，為水權市場的進一步規范發展注入新動力。地方層面，多地在其“十四五”水利發展等有關規劃中提及，明確未來發展方向。
2021年3月全國兩會期間，與會代表審查并通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)。《綱要》明確，持續改善環境治理、健全現代環境治理體系是推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的重要內容，其中應“建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度，全面實行排污許可制，實現所有固定污染源排污許可證核發，推動工業污染源限期達標排放，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易，完善環境保護、節能減排約束性指標管理”，可見發展水權交易是通過市場化機制提高資源利用效率的重要內容之一，在“十四五”規劃和2035年遠景目標中均占有重要地位，為今后水權交易制度建設與完善奠定堅實基礎。
以習近平總書記對節水工作的一系列重要講話和指示批示及《綱要》為指引，2021年11月，國家發展改革委、水利部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、農業農村部聯合印發《“十四五”節水型社會建設規劃》(以下簡稱《規劃》)，明確通過健全市場機制促進節水型社會建設的重要性。《規劃》提出應“推廣第三方節水服務，規范水權市場管理，促進水權規范流轉。在具備條件的地區，依托公共資源交易平臺，探索推進水權交易機制。創新水權交易模式，探索將節水改造和合同節水取得的節水量納入水權交易。”對水權市場管理、平臺與機制建設及節水量交易等指明具體發展方向。
通過生態產品價值實現提高區域資源利用效率、推動完善流域治理機制并促進與綠色金融的結合是水權交易的另一重要意義。2021年4月中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，提出應探索在長江、黃河等重點流域創新完善水權交易機制，并加大綠色金融支持力度，鼓勵企業和個人依法依規開展水權和林權等使用權抵押、產品訂單抵押等綠色信貸業務，探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，支持區域內生態環境提升及綠色產業發展。2021年10月，中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，提出深化跨省市排污權、水權、用能權、碳排放權等交易合作，相關舉措將進一步提高成渝地區區域資源利用效率。
黃河流域治理是我國重大國家戰略之一，2021年針對黃河流域治理的各項政策多次提及水權交易。2021年8月，水利部發布《水利部關于實施黃河流域深度節水控水行動的意見》，提出應發揮水價水權在促進節約用水方面的調節作用，積極開展水權交易和水市場建設，鼓勵和引導相關主體通過國家級水權交易平臺轉讓節水量。2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，要求適度提高引黃供水城市水價標準，積極開展水權交易，落實水資源稅費差別化征收政策。在此基礎上，2021年12月，國家發改委、水利部、住建部、工信部與農業農村部共同發布《關于印發黃河流域水資源節約集約利用實施方案的通知》，提出應完善用水權交易制度，在建立健全統一的水權交易系統和開展集中交易的基礎上，逐步納入公共資源交易平臺體系，同時強化水權交易監管，推進區域水權、取水權、灌區用水戶用水權交易。相關政策進一步完善黃河流域治理政策體系，為通過水權交易這一市場機制促進黃河流域高效治理提供保障。
此外，國家高度重視通過進一步挖掘水權價值全面提高各領域節水積極性。2021年7月，國家發改委、財政部、水利部、農業農村部聯合發布《關于深入推進農業水價綜合改革的通知》，提出應進一步完善獎補機制設計，向用水主體對節水的部分以水權回購等多種形式給予獎勵，調動農民節水積極性；在嚴格落實農業灌溉用水總量控制和定額管理基礎上明確水權，加快推動農業水權交易，積極探索跨行業轉讓，最大限度發揮水資源價值。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，提出建立用水權初始分配制度，逐步開展市場化環境權交易。鼓勵地區間依據區域取用水總量和權益，通過水權交易解決新增用水需求，明確取用水戶水資源使用權，鼓勵取水權人在節約使用水資源基礎上有償轉讓取水權，并研究發展基于水權等各類資源環境權益的融資工具。相關舉措有助于全面撬動社會各界通過水權確權、交易與融資等方式以節水獲得經濟回報，從而提高節水積極性。
在中央“十四五”規劃重視水權市場發展的引導下，2021年多地在省級與市級地方“十四五”總體規劃、水利發展規劃、水安全保障、工業發展規劃等政策文件中將發展水權交易寫入，包括促進水權政策制定、機制建設、規范交易行為、實施交易實踐等各項內容。
圖 1 對2021年將水權寫入地方“十四五”規劃的各省市的整理
來源：中央財經大學綠色金融國際研究院根據公開資料整理
注：深色區域為省級行政單位，淺色區域為市級行政單位
二、市場實踐
水權交易包含三種類型：區域水權、取水權和灌溉用水戶交易。其中，區域水權交易為政府主導，交易主體通常為地方政府或水庫等，實現水資源跨區域調配，通常規模最大；取水權交易為用水主體主導，包括企業等各類型對取水有需求的單位，規模較大；灌溉用水戶交易多為農戶向村委會購買水權或村組之間交易水權，規模較小。
2021年全國水權交易進一步發展。在整體交易活躍度與2020年相仿的情況下，取水權交易與灌溉用水戶交易的成交水量與成交額均大幅升高，交易主體類型持續增加，并完成了全國首單再生水交易，交易品種進一步豐富。
整體而言，2021年成交水量約3億立方米，與2020年成交水量基本相同；同時成交單數大幅增長，由2020年的273筆大幅提高至1510筆，顯示交易活躍度顯著改善，覆蓋范圍進一步擴大。
圖 2 歷年水權交易整體變動情況
數據來源：中國水權交易所
2021年區域水權、取水權與灌溉用水戶交易三種類型中，區域水權交易成交水量大幅下滑，2021年全年僅成交1000萬方，不足2020年的29017萬方的5%，顯示地區之間的水權交易活躍程度有所下滑；取水權成交水量從2020年的511萬方大幅增長至2.89億方，占到全年成交水量的94%，顯示同一地區不同用水主體的水權交易意愿大幅增加，但相比2018年的高位仍有一定差距；灌溉用水戶成交水量比2020年增加超過70%，達約859萬噸，同時成交單數大幅增加超過5倍，達1419筆，占全年成交總單數1510筆約94%，顯示灌溉用水戶之間的水權交易需求繼續穩步上漲，通過水權交易改善灌溉用水利用效率的有關工作成效較為明顯。
圖 3 歷年水權交易成交水量結構變動情況(單位：萬方)
數據來源：中國水權交易所
圖 4 歷年水權交易成交單數結構變動情況（單位：筆）
數據來源：中國水權交易所
從成交價格來看，2021年三種交易類型相比2020年變化均不大，區域水權交易雖從約1.2元/方跌至約1.0元/方，但仍然大幅高于其它交易類型；取水權交易從約0.4元/方小幅上漲至約0.5元/方；灌溉用水戶交易自2018年來均保持在約0.1元/方的價格水平。不同交易類型之間的價格差異仍然明顯。
圖 5 2018-2021年各類型水權交易成交價格(單位：元/方)
數據來源：中國水權交易所
注：由于2016、2017年交易數據無法獲得，僅包含2018年-2021年，2019年無區域水權交易
2021年取水權交易在交易主體覆蓋與交易品種創新方面均取得顯著進展。從交易雙方所在地來看，覆蓋安徽、甘肅、湖南、江蘇、江西、內蒙、山東、山西、重慶與上海共10個省、自治區與直轄市，涉及能源、制造業、食品加工、水庫與供水、交通、金融及政府部門與學校等多種主體類型，覆蓋范圍進一步擴大。此外，出現了上海家樹建設集團有限公司與無錫市長安高分子材料廠有限公司之間的跨省份交易，對建立流域內鄰近區域上下游之間的交易機制提供新的思路。
交易品種創新方面，2021年7月山西省晉中市靈石縣完成全國首例再生水使用權有償出讓，由靈石縣水利局分別向靈石縣中煤九鑫焦化有限責任公司、山西聚源煤化有限公司、山西宏源富康新能源有限公司三個存在取水需求的企業出售1200、1900、500萬方水權，并授權靈石縣保凈污水處理有限公司向受讓企業供水，首次實現再生水的水權交易，對運用市場機制做好水權制度改革，將再生水納入水資源統一配置，緩解地表水、地下水等常規水資源緊張問題具有重要意義。
三、問題與挑戰
2021年水權市場雖然進一步發展，但仍然存在一些尚未解決的問題和挑戰，主要體現在交易規范程度不足、不同交易類型價格差距較大和創新經驗未得到有效推廣等方面。
第一，三種交易類型在實踐中存在一定交叉，跨區域水權交易相關法律法規也有待完善。例如2021年8月甘肅省同鎮兩村委會間發生取水權交易，這一交易在實質上與灌溉用水戶交易中常見的不同村組之間的水權交易相似，均發生在村民自治組織之間，類似交易行為未來確認為取水權交易或灌溉用水戶交易有待規范、統一；2021年11月發生在無錫、上海兩地企業間的跨省取水權交易，是否應先由用水企業所在地的地方政府完成區域水權交易，再由政府以取水權交易形式出售給用水單位也有待出臺相關規定以進一步規范。
第二，不同交易類型的價格差異仍然較大。區域水權歷年成交價格波動明顯，近兩年基本穩定在1元/方以上。取水權交易與灌溉用水戶交易價格較為穩定，分別約0.5元/方和0.1元/方，約為取水權交易價格的50%和10%。顯著的價格差異導致三種交易類型之間存在壁壘，水權交易形成了事實上的三種交易產品，不足以充分反映水資源的真實價值，不利于水資源的統一布局并提高水資源利用效率，同時灌溉用水戶交易價格過低不利于激發農戶及村集體組織節水并出售的積極性。
第三，水權交易創新未得到延續與有效推廣。例如，2020年出現了雨水水權交易與地下水水權交易的創新，其中湖南湖南雨創環保工程有限公司從湖南高新物業有限公司處購得2萬立方米雨水水權后將其中1.2萬方出售給長沙高新區市政園林環衛有限公司，江蘇宿遷德源水務有限公司從洋河酒廠股份有限公司處購得20萬方地下水水權后將其中12.76萬方出售給43家宿遷當地酒企，兩個案例均是水權交易產品的創新。但2021年地下水水權交易并未繼續進行，而雨水水權交易也僅由湖南雨創從長沙中體物業管理有限公司、明華小學和金橋小學處收儲總計2萬方水權后將其中0.8萬方出售給長沙高新區市政園林環衛有限公司，顯示雨水水權交易規模并未擴大，參與主體相較2020年變化也不明顯，創新經驗推廣不暢。
四、建議與展望
針對2021年我國水權市場發展情況與存在的問題挑戰，本文主要提出以下建議：
第一，建議進一步推進水權初始分配工作，完善水權交易管理制度，規范交易形式。根據《“十四五”節水型社會建設規劃》有關要求，未來我國將規范明晰區域、取用水戶的初始水權，控制水資源開發利用總量。我國可在此基礎上對水權交易從法律層面完善概念界定，確定各交易類型的覆蓋范圍。針對當前存在的流域內跨區域交易流程未明確等問題，我國可在各流域范圍內建立專門交易框架，如長江流域、黃河流域等流域內用水主體均可在同一框架下根據標準化流程進行交易，從而引導推進流域間、地區間、行業間、用水戶間開展多種形式的水權交易，減少交易成本，并大幅提高水權交易市場的流動性與交易活躍度。
第二，建議我國在完善確權的基礎上通過統一水權指導價格、市場價格區間與漲跌幅限制等形式穩定價格。在明確江河流域水量分配與地下水管控指標，并確定水權初始分配的基礎上，我國可出臺相關市場穩定政策措施，減少水權價格波動，并在反映地方水資源真實價值的前提下推動各水權交易類型成交價格趨于統一，減少交易壁壘，提高各方交易積極性。水權交易市場建設與改革也可推動創新完善用水價格形成機制，與農業水價綜合改革、水利工程供水價格改革等產生協同效益。
第三，建議我國組織建立水權創新信息交流與經驗分享平臺，作為未來“十四五”期間推動水權交易市場建設的重要抓手，對已有的地下水、雨水與再生水水權交易等成功試點經驗予以認可、推廣，避免試點創新經驗因溝通交流不暢等問題難以擴大應用范圍。這一舉措可激勵更多地區探索創新水權交易產品，有助于拓寬水權交易覆蓋范圍、提高對非常規水資源的開發程度與利用效率，進一步挖掘水權交易的價值。
原標題：IIGF觀點 | 2021年我國水權交易市場進展情況和政策建議
