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當下，EOD之風正勁！
EOD模式采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。伴隨一大波天量級項目的陸續上馬，EOD模式一度成為業內的“網紅”。熱，一方面來自中央以建設生態文明為中心的堅持不動搖，一方面來自地方政府對此的追隨和對融資的渴求，一方面來自不同類型產業主體的尋求自身發展破局的努力，一方面來自政策性金融機構的轉型升級；EOD對市場的作用結果，來自各級政府、產業和金融機構幾方意愿的協同與博弈。
隨著EOD兩批試點項目名單的公布以及《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》的出臺，EOD模式一方面被進一步規范，一方面作為試點推進的理念被各方進一步廣泛接受。
從頂層支持到兩批試點落地，國家高位推動EOD
近年來，國家高位推動EOD模式，出臺了多項政策進行鼓勵支持。2016年，《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》提出要探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式。
2018年，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》要求創新環境治理模式。《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》首次明確提出，探索開展EOD模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。
2020年《關于構建現代環境治理體系的指導意見》要求創新環境治理模式，對工業污染地塊，鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式。《關于營造更好發展環境 支持民營節能環保企業健康發展的實施意見》提出推進商業模式創新，積極支持民營企業開展環境綜合治理托管服務，參與生態環境導向開發模式創新。
2021年，《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》鼓勵將生態環境保護修復與生態產品經營開發權益掛鉤。2021年4月，《關于同意開展生態環境導向的開發(EOD)模式試點的通知》，確定36個項目開展EOD模式試點。
2022年，國家加大了EOD的推進力度。在第一批試點基礎上，生態環境部等聯合發布第二批58個EOD模式試點項目名單。《關于加快推進城鎮基礎設施建設的指導意見》提出繼續開展生態環境導向的開發模式試點。4月15日，生態環境部正式成立EOD創新中心，EOD創新中心專業從事以EOD為重點的生態環境治理模式創新研究、政策設計與項目咨詢，探索新模式、新業態、新機制，推動示范與實用型成果推廣。
值得一提的是，今年4月份，生態環境部印發了《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》，擬每省每年支持5個EOD項目入庫實施。按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態環境部門通過該系統線上申報，省級生態環境部門論證評估同意后由線上提交生態環境部。業內人士認為，這意味著EOD項目從以前的試點模式轉變為常態化入庫申報模式。
金融優惠、獎金激勵、重點培育......各地EOD推進實踐進行時
目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態環境治理實現生態產品價值保值增值，并通過開發經營生態農業、文旅康養、商業地產等關聯產業，將生態產品價值轉化為經濟效益，推動區域綠色可持續發展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。自2020年9月生態環境部辦公廳、發改委辦公廳、國開行辦公廳聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》以來，EOD模式試點申報工作已經開展了兩期。各地因地制宜，多措并舉，在產業融合發展、實施路徑、機制政策等方面開展了積極的實踐和探索。
E20研究院執行院長、湖南大學兼職教授薛濤認為，EOD模式是期望找到破解環境治理外部性所帶來的系統性缺乏和經費來源困局的金鑰匙。EOD推動者目的應該是在于由此帶來理念提升、系統思維和局部精品，但是目前看，簡單去尋找一個標準模板去普遍復制推廣存在相當的難度，但由于其意義重大，因此值得各方積極地漸進式探索。頂層設計者需要烹小鮮的亦步亦趨，而實踐中的EOD各方可以努力，也值得努力，同時對難度、適用面、普及性和可復制性等等需要高度謹慎和充分的思想準備。
首先，通過觀察已經發布的EOD模式試點項目名單，目前，入選試點的EOD項目主要分布在湖北、湖南、河北、內蒙古、浙江、安徽、新疆、四川等一些生態環境治理需求緊迫的地區。
其中，在江蘇省EOD模式推進計劃方案中，江蘇省環保集團被確立為EOD項目實施主體，近兩年一系列的動作相繼落地。其中，在蘇州，江蘇省環保集團與蘇高新股份有限公司簽約共建全新一代循環經濟產業園項目，采用EOD模式綜合開發蘇州科技城水質凈化廠遷擴建項目，力爭將其打造成為江蘇省首個EOD試點示范項目，樹立全國環保領域新標桿。在無錫，攜手江陰高新區、國開行江蘇省分行，三方共建“江陰高新區水環境綜合整治工程”；在常州，與常州城建集團建立合作，共同踐行EOD模式項目落地等。
江蘇省是積極推動EOD項目落地的代表性省份之一，目前該省共有4個項目入選兩批EOD試點名單。近日無錫市太湖灣科創帶馬山片區生態環境導向開發(EOD)項目成功在濱湖區落地，目前無錫市已有“兩河整治”生態環境導向開發項目、江陰市“引江入太”江陰段水環境綜合治理及科創產業融合發展項目、鵝湖鎮白米蕩流域生態環境導向融合開發項目等近10個儲備項目。
其次，各級政府在推進EOD項目上，主要采取了政策支持、金融優惠、重點培育、獎金激勵等措施。
政策方面，各地在地方發展建設文件中鼓勵支持EOD項目的推行。比如，2021年，《江蘇省推進污水資源化利用的實施方案》提到，鼓勵采用EOD開發模式，建設一批“新概念”污水處理廠、下沉式污水處理廠等工程；四川遂寧市財政局、市生態環境局聯合印發《遂寧市EOD試點項目資金管理辦法》，規范EOD試點項目資金的籌集、申請、使用和管理，加快推進EOD試點項目實施；山東德州發布的《關于支持德州市深化融入京津冀協同發展的若干措施的通知》中提到，支持德州市承擔國家級、省級生態環境導向的開發(EOD)模式試點，創建國家級、省級生態工業園區和環保產業基地。
貸款方面，EOD項目更容易獲得金融機構的貸款支持。生態環境部環境規劃院EOD創新中心主任趙云皓介紹，國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構將對EOD項目給予優先盡職調查、優先審查審批、優先貸款投放、優惠利率、延長貸款期限等優惠信貸政策。
據介紹，截至2021年底，國家開發銀行向36個試點項目中的重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個項目承諾貸款519億元，實現發放貸款121 億元，其中廣陽島項目授信270億元，貸款25年。今年以來，EOD首批試點項目泰興市高新區國開行EOD項目以及日照水庫流域生態保護與產業開發項目也相繼獲得了國開行貸款。其中，泰興項目總投資10.87億元，獲批貸款額度7.6億元，貸款期限20年，寬限期3年，貸款利率4.45%/年。
項目培育方面，部分省份推出了省級EOD模式試點申報或環保金融項目庫建設工作，對有意申報的EOD項目進行提前培育和技術指導，提高項目質量，使其更規范和合規，為入選國家試點做好充分準備。
作為全國首個設立省級EOD模式試點的省份，今年1月安徽省生態環境廳聯合省發展改革委、國家開發銀行安徽省分行、中國農業發展銀行安徽省分行等4部門共同啟動了省級EOD模式項目實施。按動態申報的原則，成熟一個，申報一個。從項目啟動開始，安徽省生態環境廳會同“兩行”主動靠前服務，對有意申報的項目進行政策解讀和技術指導，幫助解決專業領域的技術難題、優化項目發展思路。這避免了各地在推進EOD模式的過程中走彎路、走偏路。其中，安慶北部新城區域生態環境導向開發模式(EOD)試點項目目前已被列入安徽省EOD試點項目庫。
之后，山東省生態環境廳、山東發改委以及國開行山東分行聯合發文開展第二批EOD模式試點申報工作，要求各地市在2月28日之前上報，每個地市申報項目數量不超過2個。
近日，江蘇宜興環科園專門召開EOD項目推進會，做好申報準備工作，確保項目符合申報審批要求，并提出14個EOD項目預案。園區積極探索項目推進和產業發展平衡方案，對EOD項目進行梳理，做好可行性論證，使項目更具操作性、更符合現實發展需要。
對此有專家指出，“省級EOD模式試點申報工作的推出，實際上已經突破了國家級EOD模式試點申報在申報時間和申報項目數量上的限制，形成了國家級和省級兩級試點申報的格局。”
此外，一些地區采取獎金激勵的措施提高EOD試點項目申報的積極性。宜昌市生態環境局發布2022年07(至)08月政府采購意向，長江宜昌城區段生態環境治理與產業融合綠色發展EOD項目試點申報，成功獎勵100萬。
試點項目質量逐步提高，“生態+產業”效益日益凸顯
截止目前，國家兩批試點共計批準試點項目數量94個。在薛濤看來，在中國當前經濟發展由量轉質的大背景下，EOD作為生態環境部在環境治理模式創新上的重大舉措，特別是今年4月推出的第二批EOD試點項目，申報材料本身的質量有了明顯的進步。值得注意的是，由于當前PPP受到的限制較多，第二批項目絕大部分回歸了平臺主導的模式。
根據分析，第二批試點項目呈現以下特點：一是認識更加深入，試點項目在實施基礎、投資規模、邊界范圍、反哺特征、環境效益方面更加契合試點要求；二是覆蓋區域與類型更加廣泛，試點項目涉及全國26個省(市、區)，生態環境治理任務基本覆蓋污染防治攻堅戰主要領域，涉及的關聯產業以及資源權益交易的反哺機制更加豐富；三是實施路徑更具可操作性，立破并舉、守正創新，具備在實踐中探索形成能推廣、可復制的經驗做法的基礎。
目前EOD項目取得了良好的經濟效益和環境效益。通過生態環境保護治理，區域生態產品在供給服務、調節服務、文化服務等方面的價值得到提升，并通過生態農業、生態養殖、生態權益、文旅康養、片區開發等關聯產業的開發經營實現價值轉化，新產業、新業態得到培育和發展，產業收益反哺投入生態環境保護治理的良性機制得以確立。
比如，重慶廣陽島EOD項目通過采用EOD模式，充分實現了生態產品價值，打造了生態與產業一體化發展新路徑。項目總投資390億元，其中生態環境綜合治理與保護投資與產業集聚區開發投資各占約50%。資金籌措中，地方國資委為市場主體注資金額約占總投資13%；政府專項債占11%；國家開發銀行貸款占66%。
再如，山東日照美麗鄉村EOD試點項目通過EOD模式實施，探索出發展生態產業促進鄉村振興的實施路徑。其中，生態環境治理與修復項目投資占總項目投資比例為23%。資金籌措方面，日照市水務集團有限公司自籌30%，70%資金通過源水費質押貸款，林權抵押貸款，爭取國開行、農發行等政策性銀行貸款，爭取國家涉農資金及生態文明建設專項資金等多元化的資金籌措渠道獲得。項目通過生態農產品、生態漁產品銷售收益及文化旅游收益等，保障項目償債能力，同時降低了政府生態環境治理投入。
正視EOD推進過程中的問題，背離初衷的EOD要及時剎車
綜上，我們可以看出，目前，EOD 模式創新已經取得初步成效。各地因地制宜，多措并舉，在產業融合發展、實施路徑、機制政策等方面開展了有益探索。生態環境部環境規劃院EOD創新中心主任趙云皓介紹，結合理論研究與試點探索，現階段EOD模式下生態產品價值實現可分為四種典型情況：一是城市環境綜合整治+土地利用等；二是礦山修復治理+存量資源經營等；三是農村人居環境整治+生態種養等；四是荒山荒地綜合整治+清潔能源等。
但在EOD工作的推進過程中，也有一些風險問題值得重點關注。
在目前已經中標或正在落地EOD項目中，很多還未入選EOD試點名單。這其中有部分項目雖掛著EOD名頭，但實質是片區開發，頗有一種“掛羊頭賣狗肉”的意味，而且仔細觀察發現。比如72億的岳陽自貿片區EOD數字經濟產業綜合體建設項目，實施范圍包含產業用房、配套宿舍、配套商業、配套公建(展覽、會議)，以及裝飾工程、道路工程、給排水工程、蒸汽、燃氣、景觀、水系治理、供配電、弱電、園區信息化平臺、零碳示范等配套工程。某行業人士分析認為，該項目具有一定的“片區開發”色彩，生態環境治理項目對關聯產業的價值溢出相對較弱，生態環境效益較低，需要引起注意。
目前還有一些大體量的EOD項目正在招標，比如161億西安渼陂湖水系生態文化旅游區(EOD)綜合開發項目、邵陽經開區生態綜合治理與產業融合發展EOD項目、甘肅永昌縣鄉村振興(一期)人居環境整治及綠色產業發展“PPP+EOD”項目。對于這些新出現的EOD項目，行業人士也應該擦亮眼睛，提高警惕，精準識別項目風險。
那么，選入試點或是入了庫的EOD項目就一勞永逸了嗎？也不是，入選試點或入庫只是表示項目具備了規范實施的條件，并不代表項目就能順利融資落地實施。萬里長征才開始了第一步，距離最終落地還有很長的路要走。投資合作、項目融資、項目實施等諸多問題都是接下來需要考慮的問題。
生態環境部科技與財務司相關負責人也在接受中國環境報采訪時表示，有的地方沒能正確理解開展試點的目的，以EOD模式試點之名，行項目融資之實，開展試點僅僅是為了獲得金融機構資金支持。有的地方對試點工作重視不夠，力度不大，進度偏慢。有的地方沒有把握EOD模式的核心要義。也有的地方心存僥幸，寄希望于通過試點的名義，突破現行的一些政策限制，將試點作為突破政策的“護身符”。這些想法和做法背離初衷，偏離要求。
而背離初衷的EOD項目即使入選了試點或是成功入庫，都同樣面臨著巨大的風險。如同財政部之前發布的《關于規范政府和社會資本(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號)、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)等文件，要求對PPP項目進行動態管理。對不符合規范運作要求的PPP項目采用限期整改、清退等方式進行處置。曾經一些不合規的PPP項目被清理出庫，比如山西省朔州市朔城區城鄉垃圾一體化PPP項目、廣東省汕尾市陸豐市第二污水處理廠(一期)工程及配套管網工程PPP項目、永康市三座鎮級污水處理廠PPP項目等均被要求退出PPP項目庫。因此，對于在實施過程中操作不規范，違反EOD模式核心理念和操作要點的項目之后或許也可能會遇到同樣的問題。
薛濤指出，EOD的核心難點不僅在于如何做到肥瘦搭配，更在于環境治理內部本身與外部相關產業的全系統關聯的緊密程度，即如何在項目長期運營的內在利益安排上形成穩定的榫卯結構，即項目主體的綠色產業收益應與環境質量的持續提升有長期正相關關系。
近日國務院辦公廳印發的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》提出，“因地制宜積極探索污水處理廠下沉、地上地下空間綜合開發，有效盤活周邊可開發土地等資產。”據央視報道，目前我國已建設下沉廠近200座，當前已經有29個省份正在開展的污水處理廠下沉改造。正如上文中提到的，江蘇省明確發文鼓勵采用EOD開發模式建設下沉式污水處理廠工程。這其實也是環境治理內部本身與外部相關產業的全系統關聯緊密程度的一個正向的探索例子。目前，已經有很多環保企業、建筑公司參與到下沉式污水廠的實踐中來。
比如，北控水務建設運營的銀川市第一再生水廠因地制宜地采用半地下結構方式設計，將污水處理箱體頂部設計為開放式公園，借鑒“雙首層”設計理念，使市民娛樂與水廠運行生產互不干擾，真正做到讓不同人群的活動空間有序復合疊加，極致利用土地資源。地面建設的運動公園、兒童樂園、濕地湖區等部分，不僅是再生水循環利用的直觀體現，更為社會提供了生產與生態共生的城市公共空間，為城市發展注入“水動力”。
6月15日，央視財經頻道《經濟信息聯播》對中國水環境集團北京通州河東資源循環利用中心進行報道，將其作為探索促進盤活存量和改擴建有機結合的典型案例。它采用“分布式下沉再生水生態”系統，把原來露天的污水處理設施搬到地下，地上的空間將打造成生態公園，從而解決原來污水處理廠環境氣味、噪聲擾民等“鄰避”問題。 此外，中國水環境集團的呼和浩特未來生態環境導向的開發項目也入選了生態環境部第二批EOD模式試點。
說到這一點，值得注意的是，一方面對比兩批國家試點項目，PPP的比例下降了許多；另一方面，兩批試點項目中基于環保企業的技術和運營作為支點的項目并不是太多，典型的除了上述的中國水環境的項目以外，還有第一批試點項目中來自上海太和水環境的金山區楓涇鎮郊野村莊田園綜合體項目和江西昌撫態何源田園綜合體項目，雖然案例不多，但是這些代表性項目在薛濤所述的可持續的榫卯結構中都做了有益的范例。
未來更加科學推進EOD模式，強化頂層設計及咨詢服務通道
EOD項目投資額動輒幾十億，甚至上百億，體量巨大。項目內容涵蓋污水廠、水環境整治、垃圾處理、環境修復、智慧環保、產業載體建設、綠化工程等多個領域，既涉及公益類、準經營類的生態環境治理內容，又涉及產業發展、區域開發等經營類項目，復雜性強，涉及面廣。EOD項目的運作實施有著一定的挑戰。
為了使EOD模式推進工作更加有序規范，生態環境部對入庫項目提出了以下要求：
1、地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。
2、項目邊界清晰，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數量不超過5個。
3、除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。加強重大項目謀劃，優化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。
4、EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，且要有明確的生態環境改善目標。產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求，依法依規推進項目規范實施，不以任何形式增加地方政府隱性債務。
5、各省(自治區、直轄市)每年入庫EOD項目原則上不超過5個。
對于EOD項目未來的發展，趙云皓表示，要防止EOD模式概念泛化，EOD應該在項目層面實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺。提升生態環境治理項目的造血功能，降低公益性生態環境治理項目的政府投資(或付費)，提高環保產業可持續發展能力是推進EOD模式的目標。EOD項目應在項目內部建立產業收益補貼生態環境治理投入的良性機制，使得生態環境治理項目本身具備穩定的收益和可融資性，進而減少政府付費和可行性缺口補助，提升生態環境治理項目自身造血功能，推進環保產業潛在市場向現實市場的轉變。
此外，項目實施的長效機制也是EOD模式實施的關鍵。一方面，生態環境治理項目本身具有投入大、見效慢、回報周期長等特點，要建立長期的建設、運營與維護周期，確保生態環境治理的效果和產業持續穩定的發展；另一方面，在政府層面，應探索建立EOD項目組織實施機制，包括項目統籌、部門協同、資金整合、監督管理等，解決EOD項目實施過程中機制上存在的瓶頸障礙和問題。
生態環境部科技與財務司副司長逯元堂曾經在接受媒體采訪中表示，將生態環境治理項目與關聯產業開發項目融合實施，要對整體項目算好大賬、長遠賬、整體賬、綜合賬。這既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要充分考慮生態環境質量改善的外部經濟性；既要考慮產業開發項目自身的成本，也要充分考慮生態環境治理成本。要將生態環境治理項目與產業開發項目作為一個整體進行分析評價，以確保整體項目的合理收益為前提。既要開展項目財務評價，從項目的角度出發，計算項目范圍內的財務效益和費用，分析項目的盈利能力和清償能力，評價項目在財務上的可行性，也要開展社會評價和國民經濟評價，從區域經濟整體利益的角度出發，計算項目對區域經濟的貢獻，分析項目的經濟效率、效果和對社會的影響。
趙云皓表示，今年成立的EOD創新中心是環境規劃院專業從事以EOD為重點的生態環境治理模式創新研究、政策設計與項目咨詢的科研平臺。將重點開展EOD理論與政策、重大項目頂層設計、項目運作與投融資實務、關聯產業培育與導入、數字化平臺建設等方面的研究與咨詢，為EOD政策制定、項目籌劃、投資決策、實施管理、效益評估提供技術支撐和咨詢服務。
原標題：EOD之風勁吹！各地加速推進進行時：難，卻值得
