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2021年11月2日，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》(以下簡稱《意見》)就加強新污染物治理工作做出部署：“加強新污染物治理。制定實施新污染物治理行動方案。針對持久性有機污染物、內分泌干擾物等新污染物，實施調查監測和環境風險評估，建立健全有毒有害化學物質環境風險管理制度，強化源頭準入，動態發布重點管控新污染物清單及其禁止、限制、限排等環境風險管控措施。”同時，《意見》在主要目標中要求，到2025年，新污染物治理能力明顯增強。
一、新污染物環境風險特征及治理緊迫性
(一)黨中央國務院高度重視新污染物治理工作
當前，我國大氣、水、土壤環境質量持續改善，“天藍水清”正在成為現實。與此同時，持久性有機污染物、環境內分泌干擾物、抗生素等新污染物正逐步受到廣泛關注。
近年來，習近平總書記在全國生態環境保護大會、中央政治局集體學習、中央深改委會議等多個重要場合，反復強調新污染物治理，從“對新的污染物治理開展專項研究”、到“重視新污染物治理”、再到“加強新污染物治理”，對新污染物治理工作的要求逐步深入，力度不斷加大，治理工作的緊迫性凸顯出來。國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要也提出了關于“重視新污染物治理”和“健全有毒有害化學物質環境風險管理體制”的要求。
(二)新污染物的特點突出，治理難度大
目前，國際國內尚無關于新污染物的權威定義。科學界比較關注在危害特性或致毒機理等方面有待進一步深入探究的新污染物。從保障國家生態環境安全和人民群眾身體健康的角度來看，可以認為新污染物是指新近發現或者被關注，對生態環境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入管理或者現有管理措施不足以有效防控其風險的有毒有害化學物質等。有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源。
新污染物具有兩大特點：
第一個特點是“新”。新污染物種類繁多，目前全球關注的新污染物超過20大類、每一類又包含數十或上百種化學物質。隨著對化學物質環境和健康危害認識的不斷深入以及環境監測技術的不斷發展，可被識別出的新污染物還會持續增加，因此，聯合國環境署對新污染物采用了“Emerging pollutants”這個詞，體現了新污染物將會不斷新增的特點。
第二個特點是“環境風險大”。主要體現在以下幾個方面：
一是危害嚴重性。新污染物多具有器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性、免疫毒性、內分泌干擾效應、致癌性、致畸性等多種生物毒性，其生產和使用往往與人類生活息息相關，對生態環境和人體健康很容易造成嚴重影響。
二是風險隱蔽性。多數新污染物的短期危害不明顯，即便在環境中存在或已使用多年，人們并未將其視為有害物質，而一旦發現其危害性時，它們已經通過各種途徑進入環境介質中。
三是環境持久性。新污染物多具有環境持久性和生物累積性，可長期蓄積在環境中和生物體內，并沿食物鏈富集，或者隨著空氣、水流長距離遷移。
四是來源廣泛性。我國現有化學物質約4.5萬余種，每年還新增上千種新化學物質，這些化學物質在生產、加工使用、消費和廢棄處置的全過程都可能存在環境排放，還可能來源于無意產生的污染物或降解產物。
五是治理復雜性。對于具有持久性和生物累積性的新污染物，即使達標排放,以低劑量排放進入環境，也將在生物體內不斷累積并隨食物鏈逐漸富集，進而危害環境生物和人體健康。因此,以達標排放為主要手段的常規污染物治理，無法實現對新污染物的全過程環境風險管控。此外，新污染物涉及行業眾多，產業鏈長，替代品和替代技術不易研發，需多部門跨界協同治理。
目前，國內外對新污染物關注度高，相關的文獻報告很多。文獻顯示，我國部分地區大氣、水、土壤中相繼監測出較高含量的環境內分泌干擾物、抗生素、微塑料等新污染物。作為全氟化合物生產和使用大國，我國珠三角、長三角等地區全氟化合物類持久有機污染物的污染程度不容忽視。我國抗生素年使用量高達18萬噸，約占全球50%。作為化學品生產和使用大國，我國潛在的新污染物環境與健康風險隱患大，事關生態環境安全、人民群眾健康和生活質量，以及中華民族繁衍生息，正逐步成為當前制約大氣、水、土壤環境質量持續深入改善的新難點之一，亟待加強治理。
二、新污染物治理工作進展及面臨的挑戰
(一)新污染物治理工作進展
多年來，生態環境部在有毒有害化學物質環境風險管理方面開展了不少工作，為新污染物治理積累了經驗。一是加強制度體系建設，推動有毒有害化學物質環境風險管理條例的立法工作。會同衛生健康委印發《化學物質環境風險評估技術方法框架性指南(試行)》，明確開展化學物質對環境和經環境暴露的健康風險評估的技術方法。二是會同衛生健康委、工業和信息化部，印發兩批《優先控制化學品名錄》，列入40種類應優先控制的化學物質，并持續推進環境風險管控。三是會同發展改革委、工業和信息化部等17個部委，組織落實《斯德哥爾摩公約》《水俁公約》，限制、禁止了一批公約管控的有毒有害化學物質的生產和使用，減少了這些化學物質的環境風險。四是持續開展新化學物質環境管理登記工作，建立源頭管理的“防火墻”，防止具有不合理環境風險的新化學物質進入經濟社會活動和生態環境。五是對化學物質生產使用集中的行業開展了化學物質生產使用調查，了解掌握部分化學物質的種類、用途、生產使用量等基本信息。
此外，針對抗生素產生的耐藥基因在菌群間轉移所引發的健康風險，衛生健康委等有關部門已經在《遏制細菌耐藥國家行動計劃》下開展了大量工作，加強了對抗生素的管理。
(二)新污染物治理工作面臨的挑戰
現有治理工作為落實《意見》相關工作部署，全面開展新污染物精準篩查、科學評估和環境風險管控奠定了一定基礎。然而，總體來看，我國新污染物治理起步較晚，仍處在發展階段，存在諸多短板。
1.環境風險管理的法律法規缺位
美國、日本等發達國家在上世紀六七十年代已頒布化學物質環境管理專門法律法規，倒逼化工等行業綠色發展，有效促進了新污染物環境風險管控，但同時造成許多跨國企業將排放新污染物的產能向發展中國家轉移。菲律賓、越南、土耳其等發展中國家也陸續頒布化學物質環境管理專門法規。
我國是化學品生產使用大國，但尚未頒布化學物質環境管理專門法規，新污染物環境風險評估與管控缺乏法律依據。一是要求生產、使用或排放有毒有害化學物質的企業落實信息報告和環境風險防控主體責任缺乏法律授權；二是對作為新污染物環境污染源頭的有毒有害化學物質實施強制性淘汰和限用措施缺乏法律授權。因此，亟需盡快頒布化學物質環境管理專門法律法規，通過法律手段依法開展新污染物治理。
2.新污染物治理體制機制不健全
新污染物治理是一項系統工程，涵蓋有毒有害化學物質危害測試、環境風險評估、綠色替代品研發推廣、產業政策調整、落后產品和產能淘汰、污染物排放控制等多個方面，并涵蓋一般工業化學品、藥品、農藥、獸藥等多個類別，有效治理新污染物需要多個部門協調配合，實施綜合系統治理。然而，目前各相關部門間尚未建立新污染物治理的跨部門協調機制，管理工作分散，部門間法律法規協調和制度銜接不夠，難以形成合力。同時，地方相關管理部門對新污染物治理和常規污染物治理的關系以及治理思路和要求尚未形成清晰統一的認識，地方屬地責任不明確，未形成“中央統籌、省負總責、市縣落實”的工作機制。
3.新污染物治理工作缺乏頂層設計
我國新污染物種類繁多、分布廣泛，環境與健康風險隱患大。近年來，雖已開展化學物質生產使用調查、環境監測、環境風險評估，先后制定發布兩批《優先控制化學品名錄》，但相關工作頂層設計不足，新污染物治理還缺乏長效機制和系統謀劃，尚未建立涵蓋危害識別、調查監測、環境風險評估、環境風險管控的新污染物綜合治理體系。
4.環境風險管理工作基礎薄弱
實施新污染物治理需要相對完整的環境風險評估與管控技術方法、模型、數據庫等技術工具的支撐。現階段，我國新污染物治理的工作基礎仍十分薄弱，化學物質危害信息嚴重缺失，化學物質環境風險評估與管控技術標準體系尚未建立，計算毒理發展緩慢，化學物質測試與環境監測方法不完善，成為新污染物治理的重要制約因素。
5.環境風險評估與管控科研支撐能力不足
開展新污染物環境風險管控對科技支撐要求較高。新污染物種類繁多、危害機理復雜、在環境中遷移轉化和歸趨過程復雜、污染控制難度大、綠色替代品研發技術要求高。目前，我國在新污染物的危害識別、暴露預測、環境風險評估、綠色替代、污染控制等領域的研究基礎薄弱，并缺少系統部署，嚴重制約了新污染物環境風險的科學評估和精準管控。
三、新污染物治理思路和主要任務
針對新污染物環境風險隱蔽、種類繁多、常規管控效率不高等特點，開展新污染物治理，應當實施以環境風險預防為主的治理策略，構建以“篩”“評”“控”為主線的防控思路，其中，“篩”和“評”是方法和基礎，“控”是目的和手段，前者決定后者的內容。
具體來說，“篩”，就是結合環境與健康危害以及環境暴露情況，從數以萬計的在產在用化學物質中選出潛在環境風險較大的污染物，納入優先開展環境風險評估的范圍；“評”，就是針對篩選出的優先評估化學物質，對其生產、加工使用、消費和廢棄處置全生命周期進行科學的環境風險評估，精準錨定其中對環境與健康具有較大風險的化學物質作為重點管控對象；“控”，就是對于經“篩”和“評”確定的重點管控對象，實施以源頭淘汰限制為主、兼顧過程減排和末端治理的全過程綜合管控措施，有效管控其環境風險。
基于問題導向，加強新污染物治理，要堅持系統治理、綜合治理、源頭治理，以有效防范新污染物環境與健康風險為核心，突出精準、科學、依法治污，遵循全生命周期環境風險管理理念。新污染物治理可以從以下幾個方面著手：
一是落實《意見》關于建立健全有毒有害化學物質環境風險管理制度的工作要求，完善法規制度，出臺有毒有害化學物質環境風險管理條例；健全新污染物治理體系，建立跨部門協調機制，統籌推進新污染物治理工作；按照中央統籌、省負總責、市縣落實的原則，落實新污染物治理屬地責任。
二是開展調查監測，評估新污染物環境風險狀況，動態發布重點管控新污染物清單。
三是對新污染物實施全過程環境風險管控，包括源頭管控為主、兼顧過程減排和末端治理的綜合管控措施，以及大氣、水、土壤等多環境介質協同治理。源頭管控重點是全面落實新化學物質環境管理、以及農藥、醫藥等管理登記制度，嚴格實施新污染物淘汰和限用措施。四是加大科技支撐，包括對抗生素、微塑料等危害機理尚不清晰、環境風險評估技術尚不完善的新污染物，亟需加強科研投入。
同時，在“十四五”期間，應聚焦一批國內外公認的、且環境與健康風險已經顯現的新污染物，集中攻關，制定重點管控新污染物清單，實施禁止、限用、限排等環境風險管控措施，解決突出的環境風險隱患。
當前，為落實《意見》相關要求，生態環境部正會同有關部門組織制定《新污染物治理行動方案》。新污染物治理將進入深入打好污染防治攻堅戰的重要議事日程。
加強新污染物治理，是落實習近平總書記重要指示批示精神的重大行動，是拓寬和延伸深入打好污染防治攻堅戰的具體體現，也是繼霧霾、黑臭之后，“十四五”乃至今后一個時期生態環境保護的重點工作任務和必須啃的“硬骨頭”之一，必將開啟我國環境風險管理新征程。作者：王金南(生態環境部環境規劃院院長、中國工程院院士)
原標題：系列解讀(9) | 加強新污染物治理 統籌推動有毒有害化學物質環境風險管理
