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黑龍江省人民政府辦公廳關于加強草原保護修復的實施意見
各市(地)、縣(市)人民政府(行署)，省政府各直屬單位：
為貫徹落實《國務院辦公廳關于加強草原保護修復的若干意見》(國辦發〔2021〕7號)，經省政府同意，現就做好我省草原保護修復工作提出如下實施意見。
一、主要目標
到2025年，草原保護修復制度體系基本建立，草原退化趨勢得到有效遏制，草原綜合植被蓋度穩定在75%左右，草原生態狀況穩步改善。到2035年，草原保護修復制度體系更加完善，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩定在76%左右，草原生態和生產功能穩步提升，草原管理水平不斷提高，草原利用更加科學合理。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態系統實現良性循環，形成人與自然和諧共生的新格局。
二、工作措施
(一)組織開展草原調查。完善草原調查制度，建立部門間會商機制。依托現有自然資源領域調查機構，組織開展草原調查標準技術培訓，建立一支滿足草原調查需要的專業調查隊伍。在第三次全國國土調查基礎上，適時組織開展草原資源專項調查，制定草原專項調查方案、技術標準，全面查清草原資源類型、權屬、面積、分布、等級、質量、利用狀況以及有害生物種類、分布等基本情況，建立草原資源專項調查數據庫及草原管理檔案，納入自然資源三維立體時空數據庫管理體系和林草數字管理平臺。(省自然資源廳、林草局負責)
(二)組織實施草原監測評價。加強草原監測網絡建設，完善固定監測點和路線調查樣地建設，充分利用衛星遙感和無人機等技術手段，構建空天地一體化草原監測網絡。強化草原動態監測和生態狀況評價，分析評價全省草原生態變化情況，總結生態保護成效，完善生態保護修復政策。健全草原監測評價數據匯交、定期發布和信息共享機制，建立健全自然資源部門負責的草原調查監測評價數據匯交、管理、維護、發布、共享和利用監督機制。加強省、市、縣三級草原管理人員和專業調查隊伍技術培訓，創新監測手段，提高技術水平。做好草原統計工作，完善草原統計指標和方法。(省林草局、自然資源廳、生態環境廳、統計局按職責分工負責)
(三)編制草原保護修復利用規劃。依據我省國土空間規劃、國土空間生態修復規劃等有關規劃，按照因地制宜、分區施策的原則，編制全省草原保護修復利用規劃，落實規劃指標和管控目標，明確草原功能分區、保護目標和管理措施。各級政府要依據上一級規劃，編制本行政區域草原保護修復利用規劃并組織實施。(省林草局、自然資源廳、生態環境廳等按職責分工負責)
(四)加大草原保護力度。依據第三次國土調查成果，調整優化基本草原，把維護國家生態安全、保障草原畜牧業健康發展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實施更加嚴格的保護和管理，確保基本草原面積不減少、質量不下降，用途不改變。嚴格落實生態保護紅線和國土空間用途管制制度，明確生態保護監管職責。加強草原執法監管，通過衛片定期比對、地面監控巡護和暢通群眾舉報渠道等措施，及時發現并堅決打擊違法開墾、未批先建、蠶食侵占等各類破壞草原行為。建立健全草原執法責任追究制度，落實草原生態環境損害賠償制度。加強草原征占用審核審批管理，建立草原占用總量控制制度，明確各類牲畜規模養殖占用草原控制標準，建立項目落地前部門溝通協調機制，提高用地單位征占用草原許可辦理效率，做好“兩隨機一公開”監督檢查，強化事中事后監管。
落實《黑龍江省草原禁牧計劃》，夯實草原禁牧區縣(市、區)、鄉(鎮)政府的禁牧主體責任和草原行政主管部門的禁牧監管責任，落靠國有草原使用者、集體草原所有者以及承包經營者履行草原禁牧義務，加大牲畜舍飼圈養等政策支持力度，依法查處禁牧期違規放牧行為。在非禁牧區域探索制定不同類型放牧草原載畜量計算和核定辦法，優先開展自然保護地內草原合理放牧利用，總結推廣實現草畜平衡的經驗和做法，促進草原生態環境穩步恢復。(省林草局、自然資源廳、生態環境廳、農業農村廳等按職責分工負責)
(五)完善草原自然保護地體系。依據《黑龍江省自然保護地整合優化預案》，優化草原類型自然保護地，實行整體保護、差別化管理。開展自然保護地自然資源確權登記，禁止在自然保護區的核心保護區新建草原圍欄，已有圍欄逐步移除。重點禁牧區域的自然保護區范圍內草原，要嚴格落實草原禁牧制度。非重點禁牧區域的自然保護區范圍內草原，屬于核心保護區的，原則上禁止人為活動，實行禁牧制度，在嚴格落實草畜平衡制度要求的前提下，允許原住居民在所承包草原上適度放牧，防止超載放牧；自然保護區一般控制區和草原自然公園實行負面清單管理，規范生產生活和旅游、開發等建設活動，在嚴格落實草畜平衡制度要求的前提下，允許適度放牧，加強草畜平衡和禁牧休牧措施監管。組織開展“綠盾”行動，強化自然保護地監管，嚴肅查處破壞自然保護地的各類違法行為。完善自然保護地體系建設，進一步增強草原生態系統的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。(省林草局、自然資源廳、生態環境廳按職責分工負責)
(六)加快推進草原生態修復。按照“誰投資、誰受益”原則，鼓勵支持社會資本和個人投資治理退化、沙化和鹽堿化草原，加快“三化”草原植被和土壤修復，提升草原生態功能和生產功能。健全草原生態保護修復監管制度。嚴重“三化”草原，要采取禁牧封育等綜合措施促進自然修復，鼓勵支持以人工種草方式修復草原生態，恢復提升草原生產能力。對中輕度“三化”草原，堅持以草定畜，合理控制放牧牲畜數量和強度，實現草畜平衡，支持采取圍欄封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原植被恢復。對已墾草原，應當制定退耕還草計劃，按照國務院批準的范圍和規模，有計劃地退耕還草。
在水土條件適宜地區，鼓勵建設人工草地，支持草原使用者選擇適合的多年生牧草品種，建設優質飼草生產基地，促進草原生態修復與草原畜牧業高質量發展有機融合。強化草原生物災害監測預警，加強草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。強化草原火情監測預警，加強草原防火裝備專業化、標準化建設，提升火源管控、通訊保障和撲火隊伍快速投送能力，全面提升綜合防控水平。(省林草局、自然資源廳、應急廳、生態環境廳、農業農村廳等按職責分工負責)
(七)統籌推進林草生態治理。按照山水林田湖草沙整體保護、系統修復、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜濕則濕的原則，統籌推進森林、草原、濕地保護修復，探索建立山水林田湖草沙一體化保護修復體制機制。松嫩平原草原，嚴格落實草原禁牧制度，加強生態修復治理和保護監管，提升退化草原生態功能，鞏固生態治理成果。三江平原草原，實行草原禁牧封育和合理利用等措施促進草原自我修復。山區半山區林草交錯地帶，營造林草復合植被，避免過分強調集中連片和高密度造林。在森林區，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復合生態系統。落實林草覆蓋率指標，用于考核評價各地生態建設成效。(省林草局負責)
(八)大力發展草種業。建立健全草種質資源保護利用體系，啟動草種質資源普查工作，建立草種質資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質資源收集保存、評價鑒定、創新利用和信息共享的技術體系。加強優良草種特別是優質鄉土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，鼓勵科研工作者培育和馴化優良牧草、水土保持和觀賞藥用草種，加大良種繁育和野生草種采集基地建設支持力度，不斷提高草種自給率，滿足草原生態修復用種需要。完善草品種審定制度，加強草種質量監管。(省林草局負責)
(九)合理利用草原資源。牧區、半農半牧區要按照生產生態有機結合、生態優先原則，推動由草原放牧利用轉為采草利用。優化種植結構，建立以人工飼草地為主體，天然草原為補充的飼草供給體系，在改善和恢復草原生態前提下，采取人工措施提高草原牧草產量和質量，逐步形成優質飼草供給基地。農區要立足本地資源狀況，發展規模化、標準化養殖，大力推廣人工飼草地建設，開發利用豐富的秸稈資源，提高飼草料供給能力。山區半山區要以實現草畜平衡為目標，優化畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高科學飼養和放牧管理水平，避免過牧導致草原退化。全省要統籌規劃，加快轉變傳統草原畜牧業生產方式，優化牧區、半農半牧區和農區資源配置，推行“牧區繁育、農區育肥”等生產模式，提高資源利用效率。發展現代草業，支持草產品加工業發展，建立完善草產品質量標準體系。強化農牧民培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平。科學推進草原多功能利用，充分釋放草原經濟、生態和社會價值以及在碳匯、旅游等方面獨特優勢，挖掘草原景觀和牧區獨特文化功能，開發建設草原旅游景點和草原自然公園，為廣大人民群眾提供休閑康養場所，滿足人民群眾對美好生態的需求，帶動地方旅游康養業發展，讓周邊群眾增加收入。(省農業農村廳、林草局、文化和旅游廳等按職責分工負責)
(十)完善草原承包經營制度。要明確草原所有權、使用權，穩定承包權，放活經營權，加快推進草原確權登記頒證。要因地制宜落實草原承包經營制度，支持適度規模經營，充分考慮草原生態系統的完整性，防止草原碎片化。面積較小、零星分布無人承包的草原，使用該草原的集體經濟組織或全民所有制單位應加強管理，所有權代理行使主體應加強監管，明確責任。對退化嚴重的草原，可以采取先治理再承包或引入社會資本治理收益分成等措施，提高經濟、生態和社會效益。要加強草原承包經營管理，依法規范草原發包行為，健全草原承包檔案，全面梳理和規范草原承包經營合同，著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊以及承包期過短、承包費用過低、“探頭”合同等問題，保護草原承包經營者的合法權益。要做好草原承包經營權流轉管理，依法規范承包經營權流轉行為，完善流轉合同，明確雙方權利義務，杜絕以流轉為名改變草原用途、破壞草原的行為。(省林草局、自然資源廳負責)
(十一)穩妥推進國有草原資源有償使用制度改革。健全草原有償承包經營制度。依法確定給集體經濟組織和全民所有制單位使用的國有草原、未確定使用權的國有草原，除由農村集體經濟組織成員實行家庭或者聯戶承包經營使用的國有草原外，均實行有償使用。要依據草原前三年的平均產量、質量、位置等因素，合理確定草原承包費，建立定期調價機制，實行一年一收取，降低承包經營者負擔。依法確定給集體經濟組織使用的國有草原，草原承包費嚴格按照《黑龍江省草原條例》規定收取。依法確定給全民所有制單位使用的國有草原，草原承包費可參照依法確定集體經濟組織使用國有草原規定收取。市、縣、鄉(鎮、場)收取的草原承包費要納入預算管理，全額用于草原保護和建設。加強草原承包費使用監管，并將草原有償使用情況納入年度國有資產報告，積極探索創新國有草原所有者權益的其他有效實現形式，并建立收益分配機制。不納入有償使用范圍的國有草原，要簽訂協議明確國有草原所有權代理行使主體和使用權人并落實雙方權利義務，落實保護草原的責任。(省林草局、自然資源廳、發改委、財政廳等按職責分工負責)
三、保障措施
(十二)提升科技支撐能力。加強我省農林院校草原保護修復相關學科專業建設，擴大草原保護修復相關領域博士、碩士研究生招生培養規模，打造高水平學科團隊，培養草原保護修復領域高素質人才。支持草原科技創新，開展草原保護修復問題研究和小流域治理試驗，爭取在退化草原修復、生態系統重建、生態服務價值評估、智慧草原建設等方面取得突破，著力解決草原保護修復科技支撐能力不足問題。支持草品種選育、草種生產、退化草原植被恢復、人工草地建設、草原有害生物防治等關鍵技術和裝備研發推廣。支持草原重點實驗室、長期科研基地、定位觀測站、創新聯盟等平臺建設，強化草原科技成果轉化。加強草原保護修復國際合作與交流。(省科技廳、教育廳、林草局等按職責分工負責)
(十三)完善制度機制體系。根據《中華人民共和國草原法》修改進程，適時按程序啟動《黑龍江省草原條例》修訂工作，健全草原保護修復制度體系。不斷加大草原法律法規貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，嚴格按照國家和我省行政執法和刑事司法銜接的有關規定及時移交案件線索，依法懲治破壞草原的犯罪行為。建立部門聯動執法機制，組織開展聯合檢查、聯合調查和聯合執法。(省林草局、自然資源廳、生態環境廳、司法廳、公安廳等按職責分工負責)
(十四)加大政策支持力度。建立健全草原保護修復財政投入保障機制，將草原執法監督、草原調查監測等工作經費納入財政預算，爭取中央財政加大對重點生態功能區轉移支付力度。落實國家生態保護補償政策，建立健全草原生態保護補償機制。各級政府要把草原保護修復及相關基礎設施建設納入基本建設規劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態價值評估和資產核算。鼓勵和引導金融機構創設適合草原特點的金融產品，強化草原生態保護修復、草原旅游、草原地區特色產業發展等金融支持。鼓勵地方探索開展草原政策性保險試點，提供草原火災、蟲災、旱災等草原保險保障支持。鼓勵社會資本設立草原保護基金，參與草原保護修復。(省林草局、發改委、財政廳、自然資源廳、生態環境廳、農業農村廳、水利廳，人民銀行哈爾濱中心支行、黑龍江銀保監局等按職責分工負責)
(十五)加強管理隊伍建設。進一步穩定壯大基層草原管理和技術服務隊伍，提升管理和服務水平。要強化草原監管執法，加強執法人員培訓，提升執法監督能力。支持草原管護員隊伍建設，充分發揮作用。支持社會化服務組織發展，充分發揮草原專業學會、協會等社會組織在政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律等方面作用。(省林草局、自然資源廳、人社廳、民政廳，相關社會組織業務主管部門和行業管理部門等按職責分工負責)
四、組織領導
(十六)加強對草原保護修復工作的領導。各級政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，確保取得實效。要認真落實林長制，實行市(地)、縣(市、區)政府(行署)目標責任制。要把草原承包經營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入各級政府年度目標考核，充分利用林草大數據細化考核指標，逐級壓實責任。
(十七)落實部門責任。省直各有關部門要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關工作。各級草原主管部門要適應生態文明體制改革新形勢，進一步轉變職能，切實加強對草原保護修復工作的管理、服務和監督，及時研究解決重大問題。
(十八)引導全社會關心支持草原事業發展。深入開展草原普法宣傳和科普活動，廣泛宣傳草原的重要生態、經濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關心關愛草原和依法保護草原的意識，夯實加強草原保護修復的群眾基礎，積極動員社會組織和群眾參與草原保護修復，充分展示種草護草在國土綠化中的重要作用。
黑龍江省人民政府辦公廳
2021年10月18日
(此件公開發布)
