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國土空間生態保護修復資金投入龐大、參與主體眾多、涉及領域較廣，是一項全局性、系統性工程。市場化機制進行國土空間生態保護修復，對于踐行生態文明理念、拓寬項目資金來源、提升保護修復效果具有重要意義。政策指引下，生態保護修復有望成為以綠色金融為主的多層次資本市場重點支持領域之一，在對社會、環境產生正外部性的同時其盈利與持續經營能力也得以初步驗證。
政府端在推動國土空間生態保護修復項目市場化改革時，一方面需要綜合運用各類融資方式與渠道，另一方面也需要鼓勵市場機構通過PPP、EOD等方式參與生態保護修復項目建設、運營、管理，引導社會資本為國土空間生態修復項目提供多維度、寬領域、全方位的支持。本文首先將闡述市場化機制進行國土空間生態保護修復項目的必要性和可行性，其次對市場化參與國土空間生態保護修復項目的模式進行梳理總結，最后提出助力國土空間生態保護修復項目市場化推進的政策建議。
一、市場化機制進行國土空間生態保護修復項目的必要性和可行性
近年來，我國生態環境質量持續好轉，呈現穩中向好趨勢，但成效并不穩固。國土空間生態保護壓力依然較大，生態保護和系統性修復不足，工程建設支出仍以政府投入為主。因此，建立市場化機制，廣泛吸納社會資本參與國土空間生態保護修復已成為踐行山水林田湖草是生命共同體理念的必由之路。
(一)市場化機制進行國土空間生態保護修復項目的必要性
市場化是推動國土空間生態保護修復項目的重要舉措。我國在國土空間生態修復方面歷史欠賬多，問題積累多、現實矛盾多，國土空間中自然生態系統總體仍較為脆弱，生態承載力和環境容量不足，經濟發展帶來的生態保護壓力依然較大。“實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系”是黨的十九大作出的重大決策部署。推動國土空間生態保護修復市場化進程，對于實現生態系統穩定具有重要作用，有助于踐行綠水青山就是金山銀山理念，同時推動轉變經濟發展方式，推進經濟社會可持續發展。
市場化是建立國土空間生態保護修復項目多元化投入機制的必然選擇。國土空間生態保護修復項目具有明顯的公益性、外部性，但盈利能力相對較低、且項目風險相對較高，市場化程度不高，社會資本進入意愿不強，國土空間生態保護修復相關工程建設仍主要以政府投入為主。在當前政府大力實施減稅降費、財政收入持續放緩的背景下，有限的財政預算與國土空間生態保護修復資金需求之間的矛盾進一步加劇，單純依靠財政撥付的國土空間保護修復模式難以持續。因此，建立市場化、多元化投入機制，加強政策激勵，拓寬社會資本進入渠道已成為持續推動國土空間生態保護修復的主要任務之一。
市場化是提高國土空間生態保護修復項目效率的有效手段。當前，部分地區踐行“綠水青山就是金山銀山”理念情況有待提高，重發展、輕保護所積累的矛盾愈加凸顯，生態環境承載力已經達到或接近上限，生態保護修復任務十分艱巨，保護修復工程投資持續時間長、覆蓋規模大、社會影響深。因此，盡管國土空間生態保護修復已呈現穩中向好趨勢，但仍存在規劃質量不高、工程實施管理效率偏低、補助資金價值與生態價值轉化率較低等突出問題。多措并舉促進國土空間生態保護修復項目市場化運作，鼓勵市場機構積極參與重大工程建設和管理，有助于探索形成重大工程市場化建設、運營、管理的有效模式，推動完善生態保護修復領域的供求、定價、競爭合作、激勵約束等市場化機制，提高保護修復效率，推動國土空間生態保護修復整體進程。
(二)市場化機制進行國土空間生態保護修復項目的可行性
生態系統保護和修復的市場化激勵政策體系已初步構建。黨的十九大報告提出，要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。2020年6月，國家發改委、自然資源部聯合發布的《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》(下文簡稱《總體規劃》中提出，要加大政策支持力度，將全國重要生態系統保護和修復重大工程作為各級財政的重點支持領域，同時鼓勵各地統籌多層級、多領域資金，集中開展重大工程建設，形成資金投入合力，提高財政資源配置效率和使用效益，為引導社會資本參與國土空間生態保護修復提供了強而有力的政策支持。
2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》(下文簡稱《意見》)，從源頭推動生態環境領域國家治理體系和治理能力提升。建立健全生態產品價值實現機制，是以體制機制改革創新為核心，推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系；其工作原則是保護優先、合理利用，政府主導、市場運作，系統謀劃、穩步推進，支持創新、鼓勵探索。《意見》的發布進一步完善了生態系統保護和修復的市場化激勵政策體系，為地方政府指導、社會資本參與提供了方向指引與政策依據，將助力生態環境保護與經濟發展協同推進。
綠色金融市場對于生態保護修復領域的支持已初具規模。中國作為最早通過較為完善的頂層設計建立綠色金融市場的國家，自2006年起已經開始陸續出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險的一系列政策性文件。此外，近年來，中國綠色金融市場規模不斷擴大，截至2020年底，中國本外幣綠色貸款余額達到11.95萬億元，同比增長20.3%，存量規模世界第一，且保持較快增速；綠色債券存量8132億元，居世界第二；綠色貸款、綠色債券等綠色融資工具的不斷發展為拓寬綠色產業融資渠道提供了有力支持。《總體規劃》提出，將生態保護和修復領域作為金融支持的重點，建立健全生態資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創新綠色金融產品，為綠色金融進一步支持生態保護修復指明了方向。
國土空間生態保護修復項目創造經濟效益及聲譽紅利的潛力已初步驗證。據市場估算，生態修復領域每年財政資金缺口達數百億元，到2018年末僅礦山開采占用損毀土地面積已超過5400萬畝，國土空間生態保護修復資金需求及潛在市場空間巨大。根據2020年11月國土空間生態修復司發布的《社會資本參與國土空間生態修復案例(第一批)》，在山東、安徽、云南、浙江等多地涌現了一批利用市場化機制開展國土空間生態修復的典型案例，通過實施市場化建設、經營、管理模式，在保障生態效果的同時產生了經濟效益和示范效應。
二、市場化參與國土空間生態保護修復項目模式總結
推動國土空間生態保護修復項目離不開市場化的項目模式。從類型而言，市場化參與國土空間生態保護修復項目的模式包括政府購買服務、PPP、直接授權模式(ABO)、EPC+O、EPC+F、EOD等。
(一)政府購買服務
政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用；主要包括服務類政府采購和工程類工程采購。項目須符合政府購買服務指導性目錄，且政府購買服務所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。一般由政府方編制預算，組織購買(采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式)，最后與社會資本方簽訂合同(嚴格按照國庫集中支付管理有關規定和合同執行進度支付款項)。
政府購買服務模式適用于大部分生態修復項目，其運行機制如圖1所示。社會資本方相當于公共服務的提供商，并沒有發揮其投融資的能力。對于地方財政實力雄厚、政府付費類生態修復項目，可考慮政府購買服務模式。
圖1 政府購買服務模式一般運行機制圖
(二)PPP模式
PPP模式是政府與社會資本合作的項目模式，具體是指政府部門通過公開招標等方式與中標單位組建項目公司，在特許合同約定的期間內由項目公司負責具體建設工作及后期運營，在特許期結束將項目轉交給政府部門的運作模式。PPP模式的顯著特點在于社會資本的參與，這類模式下各類社會資本均可以參與生態修復領域的建設運營，有助于拓展資金來源、提升生態項目資金的利用效率和相關設施的運行效率。雙方風險劃分可通過協議約定，分散了政府的部分投資風險。但缺點在于項目關聯方較多，組織機構設置較為復雜，且在建設和運營過程存在較多不確定因素。
PPP模式運行機制如圖2所示；一般具體流程分為項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段、項目移交階段五個階段。PPP模式有多種運作方式，存量項目運作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項目運作模式包括BOT、BOO等。適用項目類型而言，對于偏使用者付費的項目，適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的生態修復類基礎設施項目，且優先傾向收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。對于偏政府付費的項目，則適用于大部分生態修復項目。
圖2 PPP模式一般運行機制圖
(三)ABO模式
ABO模式是指授權-建設-運營模式，由政府授權單位履行業主職責，實施主體按照合同提供所需公共產品和服務，政府履行規則制定、業績考核等職責，同時支付授權運營費用。與PPP模式相比，ABO模式程序更加簡便快捷，且不受財承紅線約束；不過項目可能存在回報期限超過購買服務期限的風險。
ABO模式運行機制如圖3所示。政府方授權一家屬地的大型地方國企履行生態修復項目職責，地方國企按照授權負責整合各類市場主題資源，提供地方生態修復項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付地方國企經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。而地方國企成為生態修復項目過程中的統一“業主”，發揮自身投融資職能，籌集建設資金，保障項目用款。ABO模式適用于專業性較強、融資規模較大的生態修復項目，以準經營性、經營性項目為主。
圖3 ABO模式一般運行機制圖
(四)EPC+O、EPC+F模式
EPC+O模式是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-運維”模式，指公司受業主委托，除按照合同約定對國土空間生態修復類工程建設項目的設計、采購、施工外，還要承擔運營期內的運營維護職責。EPC+O主要應用于建設模式較為成熟的項目，凡是符合EPC項目特征并具有運維內容、不存在財政支付障礙的生態修復類項目均可探索EPC+O的模式。
EPC+F模式同樣是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-融資”模式，除完成設計、采購、施工外，還要負責籌措項目所需建設資金，待項目建設完成后移交給項目業主，并由業主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設模式。從合規性角度目前必須用于經營性項目。
EPC+O、EPC+F模式運行機制如圖4所示。EPC+O模式就是在總承包模式基礎上向后端運營環節延伸，由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會資本方的工程款及運營服務費用；由社會資本方承擔建設運營維護職責。適用于建設模式較為成熟，且具有運維內容、不存在財政支付障礙的公益性及經營性生態修復類項目。EPC+F模式同樣是在總承包模式基礎上增加了融資任務。由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會資本方的工程款及融資利率(項目完工后按年度支付本息)；由社會資本方承擔融資建設職責。適用于建設模式較為成熟，且具有一定收益水平的經營性生態修復類項目。
圖4 EPC+O、EPC+F模式一般運行機制圖
(五)EOD模式
EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態環境導向的城市開發模式，是以生態文明建設為引領，以特色產業發展為支撐，以河道整治及城區綜合開發為載體，通過生態優化聚集優勢資源，帶動城市區域生態價值實現與整體價值提升，實現城市可持續發展。EOD模式的核心有三點：生態環境治理與資源、產業開發項目有效融合是關鍵；降低公益性生態環境治理項目政府付費、提升生態環境治理項目造血功能是目標；依托項目是基礎。
目前EOD模式尚在試點推進階段，根據案例總結其一般運行機制如圖5所示。由于EOD模式涉及從生態修復環境治理到特色產業運營再到區域綜合開發等諸多產業鏈，因此目前試點申報和實施主體為政府或園區管委會，其負責授權或委托社會資本參與EOD模式的不同環節，并可以利用政府債券、政府投資基金、PPP、環保貸等多種投融資模式推進試點項目實施。因此，EOD模式可看做政府牽頭指導規劃下的資源補償模式，適用于公益性、準公益性生態修復項目(但須搭配收益較好的關聯產業一體化實施，實現關聯產業收益補貼生態環境治理收入)。
圖5 EOD模式一般運行機制圖
三、對采用市場化機制進行國土空間生態保護修復項目的建議
國土空間生態保護修復項目以公益性、準公益性項目為主，面對社會資本參與有限、資金投入不足、相關項目推進緩慢的問題，政府端既需要做好宏觀層面的規劃指引，也需要拓展項目價值實現路徑和方法，引導與激勵社會資本參與，還需要推動綠色金融體系機構建，助力項目融資落地。
(一)完善宏觀層面規劃指引
國土空間生態修復項目的成功離不開中央政府的頂層設計與地方政府的合理規劃。目前，《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》、《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》等政策文件的發布代表著生態系統保護和修復的市場化激勵政策體系已初步構建。但現階段地方各級對國土空間生態修復的規劃不足、也缺乏地方層面的引導文件與政策法規。因此，地方政府、相關職能部門需首先根據地方情況完善國土空間規劃，通過落實基礎調查與評估、形成總體規劃思路、識別重點修復空間、規劃任務與措施、測算投資需求、組織實施機制等流程統籌規劃框架，明確國土空間生態修復規劃內容，以更好指導社會資本的有效參與。其次，完善的法律法規是社會資本參與生態修復順利實施的基礎，地方政府還需通過制定各類實施意見、管理辦法，對行業、具體項目進行引導與布局，形成一系列建設性、規范性、具有可操作性的政策法規。
(二)拓展國土空間價值實現的路徑和方法
目前，市場化參與國土空間生態保護修復的模式中，大部分還是采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，項目自身盈利性有限，本質上仍較為依賴財政資金開展項目建設。市場經濟規則下應當注意項目投資盈利性的體現。國土空間生態保護修復的公益性，必須和自然資源管理中緊俏指標的盈利性掛鉤，加大力度提高市場機制在其中的能動性。此外，通過合理組合生態資源、自然資源投資品，拓展社會資本價值實現的路徑和方法，提升國土空間生態保護修復項目的市場化程度。因此，建議一方面建立健全多元化補償機制，制定因地制宜的生態補償條例，完善橫縱向轉移支付模式。
中央層面繼續加強涉及國土空間生態修復的專項基金的監管與使用，并對社會資本參與投資建設運營的項目予以補助傾斜；而地方層面還可以通過貸款貼息、稅費減免等方式助力項目融資、提升社會資本回報水平。另一方面，拓展國土空間項目價值實現的方式。中央與地方政府后續可通過制定政策法規和監管制度、建立權益交易場所等方式進一步促進濕地信用、碳匯、水權等生態權益交易市場建設，同時推進新增建設用地指標、地票等指標讓渡交易市場建設，以幫助參與國土空間生態修復的市場主體將環境效益轉化為經濟效益。此外，因地制宜，依托不同地區的自然稟賦，提高生態產品價值，并拓展延伸生態產品價值鏈。
(三)推動構建綠色金融市場體系
國土空間生態修復項目大部分以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長。地方政府通過構建綠色金融市場體系，動員與激勵更多社會資本投入生態修復行業，有利于解決生態修復項目投融資難題，加快我國經濟轉型，也有利于促進環保、新能源、節能等領域的技術進步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環保等政策和相關法律法規的配套支持，通過建立適當的激勵和約束機制解決項目環境外部性內部化的問題。同時，也需要金融機構和金融市場加大創新力度，通過發展新的金融工具和服務手段，解決生態修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱、產品和分析工具缺失等問題。
通過綠色金融市場可以借助多種工具支持國土空間生態項目的開展。從基金角度來看，地方政府可以通過與社會資本合作設立產業發展基金、生態修復基金等方式滿足生態修復項目的大量資金需求，實現資本和資源的整合，提高政府財政資金運作效率。從債券角度來看，可以通過地方財政廳全面統籌，發行生態修復項目專項債券、綠色債券為生態修復項目籌集資金。從信貸角度，可以通過爭取國內外大型政策銀行及商業銀行中長期貸款助力項目融資，同時可創新采用碳排放權、水權等環境權益抵質押貸款助力項目融資。從險資角度，部分生態修復項目期限較長且收益穩定，能夠滿足險資中長期穩定的投資收益要求，可采用基礎設施債權投資計劃、股權投資計劃引入險資參與投資。
(四)促進政府與社會資本在投融資方面的積極聯動
從國家需要和現實可能出發，發展國土空間生態保護修復項目建議建立政府與社會資本聯動的項目投融資機制。在商業模式方面，鼓勵采取PPP、EOD等模式，發揮社會資本在融資、建設、運營方面的能力優勢，同時部分減少地方政府的財政壓力。
同時，對于PPP、EOD等模式，政府與社會資本需按照相關文件、協議完成項目管理等責任與風險分配，保證在政府與社會資本之間合理分配權責利。對于具體國土空間生態保護修復項目，也可通過建立正負面清單引導社會資本參與，并通過實施全流程的監督，做到約束與激勵相結合，項目流程公開透明。
原標題：IIGF觀點 | 市場化機制進行國土空間生態保護修復項目路徑分析
