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天爾
2021年4月16日，財政部等四部委發布《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》，明確到2022年長江干流初步建立流域橫向生態保護補償機制，2024年主要一級支流初步建立流域橫向生態保護補償機制，2025年長江全流域建立起流域橫向生態保護補償機制體系三個階段性目標，并提出“補償的內容更加豐富、方式更加多樣、標準更加完善、機制更加成熟”。針對該方案提出的目標，本文通過分析國內流域生態保護補償市場化機制案例，提出構建市場化、多元化長江流域橫向生態保護補償機制的政策建議。
一、流域生態保護補償機制構建政策進展
生態保護補償機制是生態文明建設的重要內容，是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，是習近平生態文明思想的重要組成部分。流域生態補償機制是流域范圍內生態保護地區和受益地區基于平等協商構建的成本共擔、效益共享、合作共治的生態環境保護機制，是促進我國流域生態環境質量改善的重要政治舉措，是保障流域可持續發展的重要制度創新。
2015年以來，在《生態文明體制改革總體方案》的總體引領下，中央層面持續出臺生態保護補償相關文件，逐步完善生態保護補償權制度建設。2016年4月，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》，提出完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，調動全社會參與生態環境保護的積極性；2018年12月，國家發改委等九部門發布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，提出引導者受益、社會投資者對保護者補償的方式，明確建立市場化、多元化生態保護補償的九大重點任務，包括發展綠色金融、健全碳排放權抵消機制等措施。
針對我國長江和黃河兩大流域，相關部委發布專門的實施方案，以推動流域橫向生態補償機制建設，2018年2月，財政部發布《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，2021年4月，財政部等四部委發布《支持長江全流域建立橫向生態保護補償機制的實施方案》，將生態優先、綠色發展的理念融入長江流域生態保護全過程，通過中央及地方財政資金引導，推動建立長江流域橫向生態保護補償機制，實現流域高水平生態保護和高質量發展；2020年4月，財政部等四部委發布《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，構建上中下游齊治、干支流共治、左右岸同治的格局，探索建立黃河全流域生態補償機制，推動黃河流域各省(區)共抓黃河大保護，協同推進大治理。
二、構建市場化、多元化流域生態保護補償機制重要意義
發揮市場資源配置作用，拓寬生態保護資金來源。在目前已構建的省域流域生態補償協議中，生態補償資金主要以財政資金為主，市場資金能夠直接參與的部分較少。探索構建市場化、多元化的流域生態保護補償機制，發揮財政資金的引導功能推動綠色信貸、綠色基金、綠色債券等多樣化綠色金融工具在生態修復項目中的應用，可以解決生態保護補償資金渠道偏窄、補償方式單一等問題，為社會資本提供參與渠道，進一步拓寬生態補償資金來源。
打通“綠水青山”就是“金山銀山”的路徑，推動生態產品價值實現。完善的流域生態保護補償機制可以推動建立更為清晰的生態產品價值評價機制，實現生態保護者和受益者良性互動，打造受益者付費、保護者得到合理補償的市場環境，通過多種市場化的路徑實現生態產品價值，是打通從“綠水青山”到“金山銀山”路徑的重要制度基礎。
三、市場化、多元化流域生態保護補償機制實踐案例研究
流域橫向補償資金引導多項綠色金融工具實現廢棄礦山生態修復。贛州銀行創新推出“綠業貸”，推動江西尋烏縣文峰鄉廢棄礦山生態修復項目。該項目以江西與廣東簽訂的《東江流域上下游橫向生態補償協議》為依托，使用該筆流域橫向生態保護補償資金為還款來源，由政府平臺組建的項目公司通過綠色信貸向贛州銀行融資2億元，推動廢棄礦山生態修復項目；贛州銀行2020年發行第一期綠色金融債券融資15億元，募資資金部分用于尋烏縣的礦山修復項目貸款，下調綠色信貸FTP價格，有效降低融資成本；此外，政府還為該項目的銀行貸款配備了風險擔保，擔保平臺包括國有擔保公司與第三方企業，化解不可控風險。
水權交易試點推動區域水資源優化配置。2016年6月，中國水權交易所成立并開始運營，通過開展水權交易，優化區域水資源配置，將水資源引導至擁有更高使用效率的地區或者機構，從而達到節約水資源、保護水環境的目標。截至2020年末，中國水權交易所共成交602單交易，總交易水量31.88億方，總成交金額21.17億元。內蒙古、甘肅、江西、江蘇等省市積極開展區域水權/取水權交易、灌溉用水戶交易，推動水資源使用權在流域間的合理配置。但總體來看，水權交易更多集中在一級市場，市場在水資源配置中發揮作用才剛剛起步，尚未推出基于水權的金融產品和融資工具。
四、構建市場化、多元化長江流域橫向生態保護補償機制建議
在相關政策的支持下，我國生態保護補償機制建設持續推進，重點領域、重點區域、流域上下游等生態補償范圍不斷擴大，對生態環境保護發揮了重要的作用。但實踐過程中，仍然存在企業和社會公眾參與度不高、市場化程度偏低等問題，需要進一步完善打造市場化運作、參與形式多樣、可持續的生態保護補償機制，激發全社會參與生態保護的積極性。
(一)加強制度支撐
進一步加強流域橫向生態保護補償制度建設，推進自然資源確權登記，明確自然資源資產產權主體，合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬，為明確補償交易主體責任、以及金融工具的投入使用提供清晰的權責劃分標準；建立生態產品價值評價體系，建立反映生態產品保護和開發成本的價值核算方法，探索建立體現市場供需關系的生態產品價格形成機制。
(二)加強財政引導
進一步發揮財政資金的引導功能，設立從中央到地方的流域生態補償財政保障機制；中央財政安排資金引導和鼓勵市場化多元化流域補償機制創新，對撬動社會資本效應顯著、環境質量改善突出的地方給予傾斜；鼓勵以地方為主體建立橫向流域生態保護補償機制，加強區域協商、推動協同治理，探索省域間市場化、多元化的流域生態補償方式，增強各項舉措的關聯性和耦合性，提供財政資金使用的有效性，撬動更多社會資本進入生態保護領域。
(三)推動綠色金融產品創新
發揮綠色金融對投融資的引導功能，根據生態產品不同特性，借助金融產品創新提升生態補償對于多層次資本市場的運用能力，例如設立相關基金、發行綠色市政債券等，通過豐富的金融工具引到社會資金的廣泛參與。例如開發基于水權、林權等環境權益的金融衍生工具，探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式；鼓勵政府性融資擔保機構為符合條件的生態產品經營開發主體提供融資擔保服務；探索生態產品資產證券化路徑和模式。
原標題：IIGF觀點 | 構建市場化、多元化長江流域橫向生態保護補償機制建議
