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水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的使用和收益的權利。水權交易是指“在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間流轉的行為。” 水權交易市場的建立，可以促進水資源的強化管理，有利于激勵水資源有效利用和合理配置，可引導水資源流向最有效率的地區或部門，解決水資源開發利用時空分布不均的問題，有利于節省水資源和保護水環境。
水權交易市場在2020年取得較大進展，中央與多個省市均出臺相應政策推動市場發展；同時，水權市場在產品和服務方面都出現一定創新。市場交易方面，2020年交易量有了大幅增長，但仍存在地區發展不平衡、不同交易類型之間價格不平衡、整體價格仍然較低等問題。本文將對水權市場2020年的進展及存在的問題進行闡述，并針對未來水權市場進一步發展提出相關建議。
一、水權交易市場政策進展
2020年，中央層面對水權交易市場進一步規范化，以及與其余環境權益交易市場協同發展提出了要求，同時特別在黃河流域治理方面強調了運用水權交易這一市場機制促進資源優化配置的重要性；地方層面，共9省出臺了促進水權市場建設的政策。
（一）中央層面
2020年，中央層面針對促進建設水權交易市場的政策較少，主要對未來水權市場的進一步規范發展提出了一定要求。
2020年9月，中國水利學會發布水利部團體標準《水權交易可行性報告編制導則》(征求意見稿)，其定稿擬于2021年第一季度由中國水利學會正式發布。《導則》對水權交易可行性報告的編制提供了較為完善的參照框架，要求對水權交易的必要性、合理性與可行性及效益分析等方面情況基于生態、經濟、社會等各方面價值進行全面且規范的評估，將有利于水權交易進一步規范化，提高對水權交易合理性評估的效率與可靠性，促進建設更高效的水權交易市場。
2020年11月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易；完善環境保護、節能減排約束性指標管理；完善中央生態環境保護督察制度；積極參與和引領應對氣候變化等生態環保國際合作。由此對水權交易市場和其它環境權益市場的協同建設提出新的要求，將水權交易作為促進環境保護及應對氣候變化的重要手段，為水權交易市場發展注入新的動力。
2020年11月，中國水權交易所對《中國水權交易所水權交易規則》、《中國水權交易所信息公告管理辦法》及《中國水權交易所交易資金結算管理辦法》部分條款進行修改，推出了三項交易規則及相關交易制度的2020年修訂版，更契合當前水權交易市場需要。
2020年12月，水利部發布《水利部關于黃河流域水資源超載地區暫停新增取水許可的通知》指導黃河流域加快水權交易市場建設。《通知》多次表明對水權交易的肯定態度，例如將水權轉讓項目的用水需求與脫貧攻堅項目、合理新增生活用水并列，可以審批新增用水許可；同時提及水資源超載地區應積極推動水權轉讓，提高用水效率，盤活用水存量，更大程度發揮市場在水資源配置中的作用，支撐經濟社會高質量發展新增用水需求。
（二）地方層面
2020年全國各地穩步推進水權交易市場建設進程，湖北、安徽、江蘇、浙江、貴州、寧夏、甘肅、江西、山東等共9省在省級或市區級層面推動水權交易建設。2020年進展情況如下圖所示：
圖1 2020年地方層面水權市場政策進展情況
相比2019年，2020年全國地方級政策出臺進度明顯加快，水權制度設計進一步優化。不僅有多個省著手進行水權的確權登記工作，將區域水權、取水權和灌溉用水戶水權交易納入相關政策規定，也有部分省份進行制度創新，如江西省將區域水權有償配置納入水權交易范疇，對部分水權進行行政區域內的有償分配，進一步提高水資源價值；浙江省進一步提出將探索水價綜合改革、拓展節水融資模式，拓寬水權價值實現范疇；宿遷市出臺水權改革方案，對地下水取水權交易的各項規定進行明確規定，對水權交易納入新產品提供制度參考。
二、 市場實踐
2020年水權成交總量相比2019年大幅增長。其中“區域水權、取水權交易”共有6個省份參與，交易數量與成交水量均增長明顯，且依然占總交易量的絕大多數；“灌溉用水戶水權交易”共有4個省份參與，交易數量與2019年基本持平，但成交水量出現下滑。區域水權、取水權交易的價格遠高于灌溉用水戶水權交易價格。
2020年全國水權交易規模為3.62億元，其中區域水權、取水權交易占99.89%，灌溉用水戶交易規模僅38.41萬元。全國總體交易情況如下圖所示，區域水權、取水權交易數量達到51筆，相比2019年的12筆增長超過3倍，成交水量為29416萬方，較2019年的10758萬方成交水量大幅上漲約173.4%。灌溉用水戶水權交易的成交筆數為222筆，與2019年的225筆幾乎持平，遠多于區域水權、取水權，但由于每筆交易數量較少，成交水量僅占成交總量的1.64%。
交易方式方面，協議交易仍占絕大多數。灌溉用水戶交易中有約14%為公開交易，而區域水權、取水權交易仍為單一的協議轉讓。
在成交價格方面，2020年區域水權、取水權交易的平均成交價格為1.23元/方，最高價格為3.85元/方，遠高于2019年0.6元/方的最高成交價；灌溉用水戶交易的平均成交價格為0.08元/方，最高價格為2.25元/方，同樣遠高于2019年的0.66元/方。
在交易期限方面，“灌溉用水戶”全部為1年期限；而“區域用水權/取水權”期限則有1年、3年、5年和20.54年不等，相較于2019年僅有5年與25年兩種期限更加多樣化。
從各省交易情況來看，2014年7月我國在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省(自治區)啟動水權試點以來，各試點發展程度不同。2020年，各試點省份中，內蒙古、河南、甘肅三省仍在中國水權交易所進行交易，寧夏、江西、湖北、廣東四省未發生交易。此外，湖南、河北、山西、貴州、安徽、江蘇等試點外省份積極參與到水權交易的發展進程中。
三、服務創新
服務方面，2020年“基于云計算、移動互聯技術的農業水權交易系統金融應用”成為入選人民銀行等六部委金融科技應用試點的水利項目，通過金融科技賦能水權交易，建立了全新的農業節水激勵機制，對農業水權交易系統全面優化開發，系統集成并在線實現了信息發布、成交匹配、在線支付、成交公示、交易鑒證等業務場景，建設了綜合云計算、移動互聯、在線結算等新一代科技的云端農業水權交易平臺。項目充分發揮“金融科技試點”帶動作用，在河北省元氏縣、山西省清徐縣、湖南省長沙縣、甘肅省涼州區等8個地區進行了試點應用，有效激發了當地農戶節水內生動力，農業用水戶積極參與，提升了“三農”普惠金融可得性，實現了農業水資源資產增值，切實推動了金融與水利等民生服務系統互聯互通，為推廣農業水權交易，進一步放大金融科技試點影響力奠定了堅實基礎，具有高度示范性和創新性。
四、問題與挑戰
水權交易市場雖然在2020年取得多項進展，但仍然存在不少問題。
第一，交易價格過低。從2020年交易情況來看，當前水權交易普遍存在價格過低的問題。平均而言，區域水權、取水權成交價格僅1.23元/方，遠低于各地居民用水與工業用水價格，雖然為用水地區及企業帶來價格較低的水資源，但也不利于促進市場機制在有條件的地區進一步應用，不足以充分發揮價格杠桿的作用以推動相關單位以獲得經濟收益為目的而進行節水；灌溉用水戶水權成交價格僅0.08元/方，對相關農戶及農戶組織來說，節水并出售用水指標的收益過低，不利于激發節水與交易熱情。
第二，農業參與不足。2020年僅4省參與灌溉用戶取水權交易，灌溉用水戶交易僅占總水權成交額約0.11%，且其中僅一單交易為農業出售至工業，實現跨行業水權流動，總體而言農業參與積極性不足。根據《2019年中國水資源公報》，農業用水是用水最多的部門，占總用水量的61.2%，約為工業用水量的3倍(20.2%)，同時農業部門耗水率為64.8%，遠超工業的23.4%和全國總體的53.2%，農業耗水量占耗水總量的74.6%，農田灌溉水有效利用系數0.559，僅達到世界平均水平。農業水權交易量與農業用水量、耗水量相比過小，目前仍無法真正起到廣泛改善資源配置的作用。未來農業相對工業也具備更大節水潛力和水權交易空間。
第三，新型水源尚未得到有效開發利用。根據《2019年中國水資源公報》，全國供水總量的6021.2億方中，82.8%為地表水源，15.5%為地下水源，分別接近5000億方和1000億方，作為“新型水源”的其他水源供水量為104.5億立方米，僅占1.7%，其中9.2%來自集雨工程，即9.6億方，僅占總供水量的0.16%，未來發展空間很大。湖南的雨水水權交易作為創新型交易品種可以為未來推動更多交易落實提供試點經驗，但目前交易規模僅2萬方，在集雨工程總供水量中幾乎可以忽略不計，不足以有效盤活新型水資源。
五、建議與展望
針對目前水權交易市場存在的問題，本文提出以下改進建議：
第一，實施價格調控措施。建議出臺相關政策以提高水權交易價格。一方面，可以從水資源的數量控制入手，通過限制取水權量、提高水資源的稀缺性而推動交易價格提高；另一方面，可以直接出臺交易最低價格限制等政策直接調控價格，從而推動價格穩定在一定標準線之上，更好保障出售指標方獲得合理的經濟利益回報，調動地區、企業及農戶的節水積極性，從而推動更多節水行動落地。
第二，拓寬水權交易視野。建議一方面在全國范圍內推廣灌溉用水戶交易，激勵更多農戶建設節水項目并通過水權交易獲益，從而更有效實現水資源的節約利用與合理分配；另一方面引入更多元化的交易類型與主體，探索節水指標不僅在灌溉農戶之間交易，也實現更多跨行業交易，從而進一步擴大市場規模、增加市場活力，創造更多經濟價值與生態價值。
第三，深化試點交易，探索更多交易品種。建議進一步深化雨水水權交易試點，探索通過市場機制提高對新型水資源的利用率。雨水水權交易可促進雨水資源實現資產化，小區等單位可通過收儲并出售雨水資源產生經濟收益，研發雨水處理技術的企業可以通過交易擴大處理規模、拓寬收益渠道，環衛部門等有需求的單位也能以更低的價格買到符合標準的水資源，以此減輕財政負擔，從而實現多方位推進雨水收集利用系統建設，緩解自來水資源緊張，避免對飲用水級別的自來水的過度浪費。此外，也有更多類型的新型水資源有待開發，未來可探索通過水權交易這一市場化定價機制推動新興科技的研發與商業化應用，例如更高效的儲水與凈水技術、更成熟且成本更低的再生水與海水淡化技術等，同時可以促進海綿城市等項目建設，在應對氣候變化與環境污染治理等方面產生協同效應。
第四，促進水權交易市場建設與其它水利政策協同推進。各地水權交易價格普遍低于當地水價，部分地區針對水權交易價格的出臺要求其低于當地水價一定比例的政策，因此要推動形成更合理的水價，促進水權交易市場進一步發展，還需考慮水價綜合改革等各類水利政策的協同作用，也可探索將流域綜合治理等項目建設成本與水權交易價格聯動。通過多種手段的協同推進，推動市場化機制在優化水資源配置中發揮更關鍵的作用。
原標題：IIGF觀點 | 2020年我國水權交易市場進展情況和政策建議
