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【中國環保在線 固廢處理】前面的文章講了，要解決垃圾分類的問題，首先要解決垃圾收運處環節中的分類投放、收集、運輸、處理的“全產鏈”的問題。否則，居民分類后又混在一起就沒有實質的意義，同時，反過來又會影響居民垃圾分類的熱情。
要解決產業鏈的問題，關鍵兩個問題需要解決；一是整個產業鏈如何打通并有合理的利潤，二是如何保證原利益相關方的利益?
一、目前收運處環節的現狀
1、垃圾投放、收集、運輸和處理基本都是混合的
我國垃圾分類理念的提出，早可以追溯到上個世紀五十年代。1957年12月12日，《北京日報》發表文章說，“生活垃圾要分類收集”。
時至今日，60年的時間過去了，除極少數垃圾分類試點城市的少數試點區域能做到分類投放、收集、運輸處理外，絕大部分城市都是“混合收集、混合運輸、混合處理”。
2、垃圾投放、收集、運輸、處理各環節脫節
由于歷史等方面的原因，很多地方，垃圾收運處各環節是脫節的，收集、運輸、處理不是一個市場主體。通常的情況是，從居民小區到垃圾轉運站，是由物業公司或居委會指派，一般是按每戶收取一定的費用承包給私人。轉運站到填埋廠或焚燒發電廠的垃圾清運是一個公司，一般是環衛部門自己組織人員清運或由一家公司負責;填埋廠或焚燒發電廠是一家公司，一般是政府采取BT、BOT等模式特許經營。相對來說，填埋廠由于沒有明確的商業模式，一般由當地政府的城管環衛部門負責管理。而焚燒發電廠，由于有清晰的商業模式，都是以BT、BOT等模式特許經營給市場主體。同時，整個區域的環衛保潔又是其它公司在做，很多時候，同時有幾家環衛公司在做。可以看出，整個收運處環節呈現“割裂化”和“碎片化”的局面。
3、垃圾收運處各環節都是按垃圾產生量是來收費和補貼的。
目前，垃圾收運處各環節都是按垃圾產生量是來收費和補貼的，也就是說按現有的收運體系，一方面簡單方便，因為每個環節都不需要分類，都很方便。另一方面，各環節是按垃圾產生的量來收費或補貼的，垃圾產生的量越多，各相關企業收入或補貼就越多。現在要進行垃圾分類了，一方面，由于相應政策不配套，分類后的東西沒有去處;另一方面，垃圾由一袋分成三袋或四袋，收集、運輸、處理的成本都要增加;再者，在現有的補貼制度下，分類、減量做得做好，收集、運輸、處理的垃圾量就越少，相應的，企業的收入就會越少。如果收運處各環節的制度設計不改變，特別是按量補貼的制度不改變，企業是沒有動力去做垃圾分類的。非但沒有動力，反而會有阻力，因為畢竟垃圾分類“動了別人的奶酪”。
二、目前收運處環節的弊端
1、產業鏈不同的主體，有經濟效益或價值高的收走了。
垃圾的收集、運輸、處理、回收，由于由不同性質的單位、無組織的人群操作，一方面因多個利益主體的參與使得不同主體相互之間因利益關系難協調，導致垃圾收、運、處理及回收各個環節脫節，難以有效地做好垃圾分類處理工作。
2、垃圾處理服務供給與需求相分離
目前，很多地方出現垃圾處理供給與需求相分離的局面，也不利于垃圾分類處理行業的發展。垃圾處理企業比如垃圾填埋廠，特別是垃圾焚燒發電廠，只需要面向政府，完成政府送來的垃圾處理任務，達到政府規定的處理標準，即可向政府領取服務費(處理費);而垃圾處理服務的需求者(同時也是垃圾排放者)也只需要面向政府，不與后面的收運企業及處理企業發生聯系。這是目前廣泛實行的政府購買與分配垃圾處理服務的垃圾處理組織形式。
垃圾處理服務的需求者與供給者被政府分離，既不直接交易，也不直接協商價格、服務要求等供需事項，致使垃圾處理失去了應有的經濟活動和市場行為的要素，加深了垃圾處理似乎只是政府管理和社會公益活動的印象，阻礙了從垃圾處理到垃圾分類管理再向垃圾綜合治理的轉變，不利于垃圾分類處理行業的發展。
3、增加政府財政的投入
在目前的管理體制下，再生資源及垃圾中可回收有經濟價值的部分都被個人或小團體拿走了，而沒有回收價值的或對社會環境有危害的部分卻被甩給了社會和政府，從而加大政府財政的負擔。又由于產生者的垃圾處理費沒有和垃圾產生量“掛上鉤”，結果，垃圾量產生得很快，使得政府財政不堪重負。
三、垃圾分類需要收運處環節新建和重構。
1、收運處各環節需要分類
垃圾分類是系統工程，需要分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理。其實，在一前一后應再加“分類宣傳”和“分類利用”環節，共六個環節，而且這個六環節環環相扣，一個環節出了問題，整個鏈條就功虧一簣了。
2、各環節一體化，收集、運輸、處理好是一個主體。
為保證各環節有機銜接，配合，需要收運處用一體化，好是一家公司，或聯合體。從這個意義上講，目前的環衛一體化是發展的方向。應該在環衛一體化的基礎上，將垃圾分類納入其中，并進行相應的制度設計，我們將這種稱為“新環衛一體化”。
3、各環節不再是按垃圾量來核算。
前面也講了，垃圾分類的根本目的就是從源頭減少垃圾量的產生，其次，是對已產生的垃圾進行分類，進入再生資源或生化處理，以減少進入后端處理的量，從而減少后端的壓力。
要讓這樣的目的實現，如何保障各環節的利益?這是問題的關鍵。如果現有相關制度特別是補貼制度不改變，勢必就造成了垃圾分類工作做得越好，進入填埋廠和焚燒發電廠的垃圾越少，企業得的錢也越少，勢必會造成整個產業鏈無法建立。
四、垃圾分類的解決之道
1、制度設計決定垃圾分類的成敗
垃圾分類是一項龐大而復雜的社會系統工程，不能頭痛醫頭、腳痛醫腳，需要系統思考和系統解決。要注重它的系統性、整體性和協同性，注重頂層設計和制度設計。制度設計決定垃圾分類的成敗。
2、建立“共建、共治、共享”的治理格局
根據“激勵相容”的經濟學理論(所謂激勵相容，指在市場經濟中，每個理性經濟人都會有自利的一面，其個人行為會按自利的規則行為行動;如果能有一種制度設計，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業實現集體價值大化的目標相吻合，這一制度設計，就是“激勵相容”)。從我國實際和所處發展階段出發，通過科學、合理的制度設計和制度安排，充分調動地方政府、企業、社會、居民“四個主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的”互動共治”的治理格局。而治理的本質是“制度設計”，通過制度設計，將垃圾分類一步一個腳印地走下去，終達到垃圾分類的目標!
3、抓好主要矛盾——產業鏈盈利
當然，關鍵的是要抓住主要矛盾。同志說：“在復雜事物的發展過程中，有許多的矛盾存在，其中必有一種是主要的矛盾，由于它的存在和發展，規定和影響其他矛盾的存在和發展”。
抓住了這個主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多問題就迎刃而解了。在垃圾分類這項工作中，主要矛盾或者說重要的事只有關一件——盈利， 這里說的盈利是整個產業鏈盈利。這需要制度的重構和設計，那如何重構和設計呢?我們先來看下面“犯人船”的故事。
五、“犯人船”的內涵
18世紀英國探險家發現澳洲并宣布其為英國屬地，為了開發蠻荒的澳洲，政府決定將已經判刑的囚犯運往澳洲，這樣既解決了英國監獄人滿為患的問題，又能給澳洲送去豐富的廉價勞動力資源。
從英國到澳大利亞，要穿過大西洋和印度洋，需幾個月的航程。從成本角度考慮，運送犯人的工作不是由政府承擔，而是采取“公務外包”，交由英國私人商船承包，運費由政府按上船的犯人數與私人船主結算。
英國政府把運送犯人的工作承包給了一些私人船主，開始，以上船的犯人數支付船主費用。當時運送犯人的船只多是由破舊的貨船改裝而成，條件十分惡劣。而船主為了牟取暴利，上船前盡可能多裝犯人，一旦按人數拿到了錢，就對這些犯人的死活不聞不問。3年間，從英國運到澳洲的犯人在船上的死亡率高達12%，有一艘“神海號”的船，424個犯人竟然死了158個，死亡率達37%，這么高的死亡率使英國政府不僅在經濟上蒙受巨大損失，而且在道義上引起社會上強烈的譴責。
在雙重壓力之下，英國政府開始想辦法解決運囚過程的高死亡率難題。一種做法是進行傳統的道德說教，讓私人船主良心發現，改惡從善，不圖私利，為罪犯創造更好的生活條件，亦即寄希望于船主人性的改善。另一種做法是由政府進行行政干預，政府往每艘船上派一名監督官員，再派一名醫生負責犯人的醫療衛生，同時還對犯人在船上的生活標準做了硬性規定。但是，兩大措施都以失敗而告終。
“人為財死，鳥為食亡”，對于出于逐利目的私人船主，政府企圖以道德說教來改變貪婪成性又有點海盜作風的船主的人性，無異于緣木求魚。原來一些船主為貪圖暴利而賄賂官員和醫生，一些堅持正義的官員、醫生不肯就范，便被扔到大海里喂魚，落得個尸骨無存，這就是道德說教蒼白無力的好詮釋。部分官員、醫生在船主威逼利誘之下，出于“經濟人”自利與安全的考慮，與船主同流合污，作出他們無奈的理性選擇，政府的干預在這種特殊的執法環境下徹底失效。
后來，一位英國議員提議政府，以到澳洲上岸活著的人數為準給船主計算報酬，結果，難題迎刃而解。
犯人死亡率一下降到了l%以下，有些船只，經過幾個月的航行也是“零死亡”率。私人船主的人性沒變，政府也不用去立法或建立龐大的機構與人員去監督，只是改變一下原有的付費制度，一切就都解決了。這正是制度經濟學強調制度重要的原因。
200年前，幾百名死亡在海上運輸線上的英國囚犯，用生命代價換來了一個新的制度。
其實，好的制度并不是要改變人利己的本性，而是要利用人這種無法改變的利己心去引導他做有利于社會的事。制度的設計要順從人的本性，而不是力圖改變這種本性。人的利己無所謂好壞善惡之說，關鍵在于用什么制度向什么方向引導。
鄧小平同志有一句名言：“好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞!”
我國改革40年來取得了巨大成就，說到底是制度變遷的結果。現實中存在的各種問題也是缺乏制度或制度不完善的結果。特別是垃圾分類，在我國這么多年沒有根本性的突破，關鍵是沒有找到符合我國國情的制度設計。今天重溫“犯人船”這樣的歷史故事，不是要發思古之幽情，或重溫澳洲開發之艱難，而是說明，制度比人性和道德說教更重要。
更為重要的是，從“犯人船”的視角出發，如何對垃圾分類收運處環節進行制度設計，一方面能將垃圾分類工作有效的開始起來，同時，又能保證各環節利益相關方的利益。
六、PPP制度設計的主要內容。
從“犯人船”視角，我們可以對垃圾分類進行如下制度設計，特別是第五條“費用包干制度”是核心。
試點以一個區或縣為單為行政單位，以“市級統籌、區縣落實”，進行以下制度設計創新試點。(具體見《(之五)垃圾分類的根本出路在市場化改革》一文)。
，組建垃圾分類PPP項目公司(SPV公司)。公司由當地政府、環衛、保潔、回收公司、垃圾處理廠等相關方組成，由資源、資金、技術等按一定比例入股，組建垃圾分類處理ppp公司，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式)，簡稱SPV(Special Purpose Vehicle，簡稱SPV，指特殊目的的載體也稱為特殊目的機構/公司)
根據國情和實踐，PPP模式中的社會資本主要是國企、央企及大的上市公司。一般SPV公司中，社會資本占比80%左右，政府占比20%左右。政府主要起管理或監管，公司負責具體運營。
特別是垃圾后端處理企業，比如焚燒發電企業也完全可以憑借資金和政府資源優勢，向產業鏈前端延伸，創造更多的贏利點。目前，已有如中國天楹、錦江集團、光大集團等企業都已開始在“分類、收集、運輸、處理一體化”布局。
終，未來可能走EPC+PPP模式。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。
第二“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環衛保潔(包括路面保潔、垃圾清運、公廁管理及園林綠化等)等“打包”，特許經營給這家SPV公司。
這其中，環衛保潔的毛利潤一般在25-30%，我們可稱之為“肥肉”，垃圾清運毛利潤在5—10%左右，我們稱之為“瘦肉”，而垃圾分類是“骨頭”，而且是“難啃的骨頭”。
只有將“肥肉”“瘦肉”及“骨頭”進行“肥瘦搭配”，一方面，政府可以減少財政投入。另一方面，也能提率，將垃圾分類工作可持續的開展起來。
在美國，未經政府許可，私自收廢品，是犯罪行為;在我國臺北也是，某個區域誰做垃圾分類，這個行政區域的二手交易、廢舊回收、環衛保潔都特許給這家企業，要保證這個企業有合理盈利(一般利潤在10%左右)。
第三，增加“垃圾分類費”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種，一方面增加了分類收集、運輸及處理的成本;另一方面，又需要宣傳動員以及對居民進行獎勵，成本比混合垃圾要高。因此，應當增加“垃圾分類費”科目。垃圾分類費的多少，政府可聘請專業的機構，根據當地的經濟發展水平、后端處理設施的距離等因素，核定“垃圾分類費”用給項目公司。
第四，政府優先采購或指定采購用再生產品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個很大的難點，特別是廚余垃圾生產出的產品的“去處”問題更是痛點。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有三個：一是能源化(厭氧產沼，發電)、二是肥料化(有機肥、土壤改良劑等)、飼料化(黑水虻、蚯蚓)及酵素等。從全國來看，這些方面技術是成熟或相對成熟的，難點在于，前端廚余垃圾分類的質量、收集運理的成本及處理后的產品的銷售問題。
一方面 ，企業需要要積極提質增效、技術創新，因地制宜，生產出適銷對路的產品。另一方面，需要政府出臺相應的法律法規和政策配套，比如政府優先采購或指定采購用用廚余垃圾生產出的合格的再生產品。
重要的是實行“費用包干制” 。這項制度的設計是學習和理解“犯人船”理論的精髓。前面說了，目前我國垃圾處理企業是按照垃圾處理的噸數獲得政府補貼的，無論是填埋還焚燒發電，都是采取這種機制，這種補貼機制在原來的處理路徑中是正常的，也是合理的。但這與現在要實行的垃圾分類是相矛盾的，因為垃圾分類工作做得越好，進入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業獲得的補貼就越少，因而，企業就缺乏垃圾分類的動力!(注明：到這里，本文中這樣的話說了第三遍了，不是啰嗦，而是，重要的事說三遍!)
這是過去十數年，我國垃圾分類推廣不理想的根本原因之一。應采取“費用包干制”，即根據每天垃圾實際產生量乘以單價乘以總天數(365天)，進行費用包干，“多余自負，節省自得”。這樣，企業就有分類的動力了。
以后每年，可按一定的增長比例(測算近3—5年實際增長比例)，如8-10%左右，每年遞增。這樣，一方面并沒有增加當地財政額外的負擔;另一方面，又可以看出因垃圾分類而產生的經濟效益，也會有“受益人群”，從面調動政府、企業的動力和積極性。
這樣，民間組織宣傳→垃圾減少→企業利潤更多→更多的錢給民間組織→更大的宣傳→更多的減量。這樣，與廢舊回收人員、也可合作了，可以“兩網融合”了，實現了良性互動。這樣，就可以發揮“專業的人做專業的事”。形成政府、企業、社會、公眾“激勵相容”的共治局面。
有了這樣的制度設計，產業鏈就容易建立起來。在產業鏈建好后，下一步重要的工作就是是消費環節的制度設計，因為生活垃圾絕大部分都是消費環節產生的。
作者：貴州省生態文明建設研究院垃圾分類委員會主任蘭亞軍
作者：貴州省生態文明建設研究院垃圾分類委員會主任蘭亞軍
原標題：蘭亞軍：從“犯人船”視角看垃圾分類“新環衛一體化PPP”制度設計
