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【中國環保在線 領導之聲】立足新時代啟程的重要時間節點，生態環境政策制定的立足點、發展現狀和未來趨勢是什么？將對環境產業的發展產生怎樣的影響？生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤給出了自己的解答。
吳舜澤：新時代生態環境政策的發展趨勢
十九大提出，中國特色社會主義進入了新時代，新時代下，生態環境保護成為實現經濟高質量發展、人民對美好生活需求的重要支撐，這也對當下生態環境工作提出了更高的目標和要求。立足新時代啟程的重要時間節點，生態環境政策制定的立足點、發展現狀和未來趨勢是什么？將對環境產業的發展產生怎樣的影響？2018年4月2日，生態環境部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤對此發表了自己的看法。
以下根據發言嘉賓演講內容整理，未經本人審核。
新時代、新要求、新目標
“十三五”規劃提出，要使供給能力滿足廣大人民群眾日益增長，不斷升級和個性化的物質文化和勝利前進需要。隨著去年十九大的召開，我國步入新時代，經濟轉向高質量發展，社會主要矛盾轉化為美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾。新時代對生態環境治理體系構建等提出了更高的要求，吳舜澤表示，這是新時代生態環境工作必須奮進的新目標，也是未來的政策導向。
1. 綠色發展與高質量發展一體兩面
2014年，中央經濟工作會議上提出經濟新常態，解決怎么看經濟的問題，后來提出供給側結構性改革，解決工作的主線問題。2017年，十九大包括中央經濟工作會議提出我國的經濟轉向高質量發展階段，主要解決發展目標、發展內涵的問題。
吳舜澤認為，綠色發展與高質量發展一體兩面，需要以此為契機，進行考核指標體系在內的經濟社會系統轉型。一方面，高質量發展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展，是創新成為動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展。另一面，高質量發展是從“有沒有”轉向“好不好”，其中重要的一點就是生態環境質量是不是向好的方向轉變。這對生態環境保護提出了更高更嚴的要求，也提供了更加廣闊的空間和更大的機遇。
2. 生態環境問題與經濟社會問題日益交織，是一個復雜而敏感的新階段
吳舜澤認為，目前生態問題與經濟社會問題日益交織，是一個復雜而敏感的新階段。在他看來，現在到了追求高質量發展而非高速度增長的新階段，但全社會思想意識統一、路徑方法探索、新老動能轉換還將在一定時間內持續，對待綠水青山就是金山銀山還會有表里不一的情況。同時，區域和行業分化的特征也決定了環境與經濟關系出現了四個象限的分化，在高質量發展進程上也存在差異，因此，不能急于求成、過于樂觀。這些年，時不時會出現環境與經濟關系的一些“典型”事件，比如舍弗勒事件、煤改氣、環保督察執法影響經濟，這些都反映了環境與經濟關系的復雜性。
3. 新時代生態環境政策是過去政策的延伸和提升
從時間維度看，吳舜澤表示，新時代生態環境政策是過去政策的延伸和提升。從大的趨勢判斷，未來3-5年內，與經濟社會發展趨勢相比，生態環境政策還會處于一個快速改革發展、快速變動的過程中，逐步走向基本定型。
關于綠色發展與治本政策
十九大報告將綠色發展作為加快生態文明體制改革、建設美麗中國的位任務，這反映了新時代下的新考量，也反映了治標與治本的關系把握。
生態環境保護作為高質量發展的前提和手段，是人民美好生活的重要內容和目標，是高質量發展的重要前提和判斷標準，是經濟高質量發展的重要手段和推動力，而綠色發展政策往往是治本的政策，是源頭性的政策，是全面的綜合政策。特別是十九大報告提出，要把污染防治攻堅戰作為邁向高質量發展必須跨越的關口，因此，生態環境政策的制定不能只關注環保，還需要從經濟發展的軸線上去思考。吳舜澤表示，未來，生態環境政策將著力促進綠色發展。
，繼續做減污染的存量和控污染的增量同步和并重。在空間布局上，強調要增加生態環境容量；在源頭上，強調節約資源和能源，推進技術進步、培養新動能，以此構建一個節約環保的國民經濟體系，實現綠色發展、源頭防治、全民共治。
第二，實施綜合協調、源頭防控、綜合決策手段和政策。在改善生態環境質量的同時，強化生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單“三線一單”的硬約束，倒逼發展質量不斷提升，優化產業布局與結構，實現環境效益、經濟效益、社會效益多贏。同時，還將繼續開展中央環保督察，提高地方黨委、政府及其有關部門生態文明建設責任意識，切實落實新發展理念；加大企業環境違法行為查處力度，大力整治京津冀及周邊地區“散亂污”企業，有效解決“劣幣驅逐良幣”問題，為守法企業創造了公平競爭環境。此外，將逐步提高污染物排放標準，促進產業技術升級、綠色轉型。
未來，生態環境政策方向將從過去后端、末端政策向前端推進，一方面主要體現在守住底線、不碰紅線，要在生態環境容量過緊日子的前提下，建立硬約束，另外，政策還將綜合考量產業結構、能源資源結構、交通結構、用地結構、城鎮布局等。
吳舜澤強調，從經濟發展的角度來看，生態環境保護所影響的經濟增長，是那些損害生態環境的增長，是那些對人民美好生活帶來負效果的增長，是那些影響國家長遠發展的“黑色增長”。
加快總體改善生態環境質量
“生態環境的所有工作是解決社會主要矛盾，既然主要矛盾發生轉變，老百姓對美好生活的向往發生轉變，我們就奔著這個方向去加大攻堅力度。” 吳舜澤表示，污染攻堅實現質量改善是一個政治責任，未來，既要守住“質量反退化、不降級”這一底線要求，堅決執行達不到質量目標的要嚴格問責，同時，會進一步強化信息公開、公眾參與、全民行動，增加民眾獲得感，以滿足以人為本的發展。
1. 長遠謀劃與重點突破、階段殲滅
近五年，人民對生態環保的需求日益強烈，十八大以后，“兩會熱點調查”生態環保話題關注度位次都在前十名。吳舜澤表示，因此，環境政策應當做好長遠謀劃與重點突破、階段殲滅。“羅馬不是一天建成的，環境污染不是一天惡化的，所以改善起來也是比較難的，需要打好突出重點的攻堅戰，還要有打持久戰的系統安排。”
目前，高質量發展、綠色發展作為長期的奮斗目標已經成為共識。但整體來看，全國各地區各領域發展并沒有全部駛入綠色發展軌道，未來還有很長一段路要走，這一點需要充分認識，不能樂觀。吳舜澤特別提到，打贏“大氣十條”不意味著空氣污染防治的質變，各項部署穩中求進、重點突出、扎實推進、穩中求進。
2. 更加強化系統治理、更加強調施治
環境質量改善離不開系統施治和綜合治理。剛剛完成的國家機構改革，讓生態環境領域改變了九龍治水局面，也為系統治理創造了基礎，而系統治理也將引導綜合管理的需求轉變。另外，隨著生態環境質量改善難度的加大，施治要求越來越高，亟需配套“穩、準、狠”的精細化政策。吳舜澤表示，未來環境政策要分階段、分區域、分人群提出中長期目標。
3. 負、正兩個政策基調
在改善環境質量的政策導向上，吳舜澤提出了兩個基調：
個是遏制負外部性，即污染環境者承擔責任的政策制度，目前，這一機制基本健全，未來將重點放在政策制度的體系化、內生化，包括按日計罰、損害賠償、責任追究、環境司法等方面。
第二個是彰顯正外部性，即改善環境者得利的政策制度還需要加快建立，包括生態環境優價的需求、價格、產權、財稅、金融、綠色消費等政策；高質量發展或綠色發展的考核評估激勵體系、生態補償、轉移支付、自然資源收益，讓生態環保為經濟做加法，兌現生態產品價值、生態環境價值。
綠水青山既是自然財富，又是社會財富、經濟財富；走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益。在吳舜澤看來，這兩句都體現了生態環境政策要導向彰顯正外部性，他表示，目前正在朝這個方向努力，未來還有大量、長期的工作要做。
(四)督察問責與監管執法
當前，我國環境監管呈現三大新特征：一是過去單一靠行政執法，目前則是行政執法與環境司法同步；二是綜合激勵與嚴懲重罰并重，尤其體現在2018年生態環境損害賠償制度改革推向全國全面實施；三是以排污許可證制度落實排污者主體責任與社會監督問責。
在吳舜澤看來，去年，督察問責、監管執法工作可以看做是一個壓力測試，實現了環境保護與經濟的雙贏，可以看出，推行綠色發展、加大環境保護力度對經濟壓力的影響是適宜的、可行的，力度是能接受的，總體效益還行，相關成本是可以在行業上下游之間的利益重新分配并保持新的平衡。吳舜澤強調，依法常態化嚴格監管，只要是按照法規標準，傳達穩定可靠的長期預期，對所有市場主體是平衡公平的就可以。
“環保常態化嚴管是對市場競爭秩序的厚愛和推動高質量發展的真招，慣孩子實際是不可持續的。”吳舜澤表示，嚴格的環境監管作用于各類排污主體和相關方，本質上不會增加較長時期內的社會總成本，只是調整環境成本在時空上的利益分配格局和生產關系。目前，我國所有經濟成分的市場主體在環境保護上是平等的，壓縮環境成本用來加快個別企業或局部地區的短時間“發展”，往往形成了企業偷排、環境受害、下游“吃藥”、公眾遭殃、政府買單的局面，或者“前人排污獲取蠅頭小利，后人花大代價修復環境”的局面，甚至會明顯增加全社會的環境總成本。依法嚴管，只是將掩蓋的、被其他人承擔的、由自然界后續加倍償還的成本回歸到常態。
吳舜澤認為，環保政策對經濟長期利好，短期影響較小，搞環保也可以拉動經濟(詳情請參見：吳舜澤：常態化的嚴格環保監管綜合效益顯著 局部短期影響需全面辯證分析)。
吳舜澤透露，環境政策有如下六個方向的趨勢，我國也正在經歷這些方面的轉變：一是法制先行，執法從嚴；二是加快經濟轉型和產業轉移；三是推進能源結構調整和效率提高；四是注重科技進步；五是強化環境經濟政策激勵；六是建立政府、企業和公眾的制衡與伙伴關系。
(五)政策目標：生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化
對于新時代下我國生態環境政策未來的走向，吳舜澤表示，目前正在著力實現六個轉變：
在工作動力上，從以自上而下為主，向自上而下、自下而上相結合轉變，努力構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系；在工作目標上，從以抓污染物總量減排為主，向以改善生態環境質量為核心轉變，努力提供更多生態產品；在工作任務上，堅決向污染宣戰，著力解決突出環境問題的同時，加強生態系統和生物多樣性保護，推動加快形成綠色生產和生活方式；在工作格局上，從環保部門單打獨斗的“小環保”，向地方黨委、政府及其有關部門落實“黨政同責”“一崗雙責”的“大環保”轉變；在工作對象上，從以監督企業為重點，向“督政”與“督企”并重轉變；在工作手段上，從以環境影響評價制度為主，向環境影響評價、排污許可、“三線一單”等制度一起抓轉變。
與此同時，還將探索如何明確和落實所有者、治理或修復者、行業管理者的“黨政同責、一崗雙責”的環境責任；探索分級環境事權財權的重構，強化跨區域流域治理，完善行政手段和市場手段、社會手段相結合的治理方式等。
