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【中國環(huán)保在線 名家論談】近年來，我國的PPP項目將環(huán)保領(lǐng)域推向了更加火熱的發(fā)展。成熟的環(huán)保PPP模式將助力社會資本和政府資金得到大效益的實現(xiàn)。因此，抓住PPP模式發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)尤為重要。合理規(guī)劃、實現(xiàn)利益分享以及完善風(fēng)險承擔(dān)體系等將提高PPP項目的成功率，并將助力環(huán)保行業(yè)走向更加健康的發(fā)展。
王天義：如何做好環(huán)保PPP？項目運(yùn)維應(yīng)物有所值
2016年10月發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》中受關(guān)注的是：將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，這一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個強(qiáng)制性的試點(diǎn)，無外乎表明在這兩個領(lǐng)域當(dāng)中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
本文內(nèi)容為作者在2017年9月28日第二屆“中國PPP論壇”發(fā)言的部分內(nèi)容，結(jié)合了作者在國內(nèi)用PPP模式做的100多個垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項目，與大家分享了其中的七大關(guān)鍵點(diǎn)，希望對大家有所啟發(fā)和借鑒。
大家知道，去年10月，國務(wù)院幾部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》，其中受關(guān)注的是將在垃圾處理、污水處理等領(lǐng)域探索開展PPP模式強(qiáng)制試點(diǎn)，一度引起了大家不同的反響。做出這樣一個強(qiáng)制性的試點(diǎn)，無外乎表明在這兩個領(lǐng)域當(dāng)中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
接下來幾分鐘的時間，我想結(jié)合我們在中國用PPP模式做的100多個垃圾焚燒發(fā)電和污水處理項目，跟大家分享一下其中的幾個關(guān)鍵點(diǎn)。
一是投資規(guī)模
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目有大有小，大的有幾百億乃至千億級投資規(guī)模，小的則只有百萬甚至更少的投資規(guī)模。雖然不少國家對PPP項目投資規(guī)模下限做出限定，還沒有一個國家對上限做出限定，但對現(xiàn)實PPP模式而言，規(guī)模太小不值得做，規(guī)模太大不太好做，適度規(guī)模才更容易成功。
今年年初在英國財政部，英國PPP中心負(fù)責(zé)人James Bilingual 跟我交流時談到：英國的經(jīng)驗，太大規(guī)模和太過復(fù)雜的PPP項目不太容易成功。前年在北京舉辦的中日論壇上，日本教授介紹到：日本全國現(xiàn)有500多個PPP項目，平均規(guī)模折合人民幣在5億左右，日本PPP項目成功率高達(dá)99%，這跟規(guī)模適度不無關(guān)系。
回過頭來看中國城市垃圾發(fā)電和污水處理項目，通常一個垃圾發(fā)電項目日處理規(guī)模在500噸到3000噸之間，一個污水處理項目日處理規(guī)模通常為5萬噸到30萬噸，按目前正常投資成本計算，垃圾發(fā)電項目和污水處理項目的平均投資規(guī)模在5億元左右，是比較適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模，很多有實力的企業(yè)使用自有資金加正常銀行貸款就可以實現(xiàn)有效投資，無需探討過于復(fù)雜的其它融資形式。其實，如果企業(yè)連這個資金實力都沒有，那就不要做這個領(lǐng)域的PPP項目了。
二是模式選擇
體現(xiàn)政企合作關(guān)系的PPP模式不是單一模式而是模式集群，但各個國家、各個領(lǐng)域會有不同的模式偏好，中國在PPP概念14年正式引進(jìn)之前，BOT、TOT就在城市污水處理以及高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營中得到了應(yīng)用并取得不錯的效果，所以在大規(guī)模推進(jìn)PPP模式的今天，這兩種針對增量和存量基礎(chǔ)設(shè)施的模式，成為中國PPP特別是垃圾發(fā)電和污水處理項目的主打模式。BOT、TOT這兩種模式，由社會資本方出資建設(shè)(或購買)并負(fù)責(zé)長期運(yùn)營維護(hù)，同時解決了政府的兩缺即“缺資金”和“缺效率”，既符合中國國情，又契合PPP的要義，即強(qiáng)調(diào)PPP模式中O(運(yùn)營)的不可或缺性，而且經(jīng)營期限大都在25到30年，得以體現(xiàn)長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。
至于其它國家，情形就有所不同，如新加坡政府選用的是DBOO模式，因為在新加坡政府看來，BOT模式項目存續(xù)期間資產(chǎn)所有權(quán)不夠清晰，而DBOO也是由企業(yè)投資建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)，只是期限到時政府與企業(yè)商定資產(chǎn)處置方式而不是無償移交。日本政府則更多選用BTO模式，因為日本政府對重要而敏感的基礎(chǔ)設(shè)施想在企業(yè)投資建成后時間拿回所有權(quán)，之后企業(yè)再按約運(yùn)營。所以，國之不同，模式有別，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中國思考和借鑒。當(dāng)然，中國過去更多BOT項目是社會資本獨(dú)資，而現(xiàn)在更多BOT項目是政企合資但企業(yè)控股，政府出資入股有利有弊，意義不是很重大。
三是社會資本能力選擇
PPP中政府對社會資本有三方面的能力要求：投資能力、建造能力和運(yùn)營能力，理想的社會資本是同時具備這三種能力。
如果這樣的社會資本稀缺，那就退而求其次，具有兩種能力的社會資本，一是同時具有投資能力和建造能力，如大型建筑企業(yè)，但他們更適合做EPC、BT而不是PPP，因為他們沒有運(yùn)營能力也對運(yùn)營不感興趣；二是同時具有投資能力和運(yùn)營能力，這類企業(yè)是很適合做PPP的，因為諸如垃圾發(fā)電、污水處理等PPP項目幾十年的運(yùn)營非常關(guān)鍵，運(yùn)營(Operation)是PPP項目中必不可少的關(guān)鍵要素，而且由這類企業(yè)去外包建造業(yè)務(wù)，他們會從接續(xù)的運(yùn)營角度去實施有效的監(jiān)管。
如果企業(yè)只有一種能力，那由各自具有投資能力、建造能力和運(yùn)營能力的三類企業(yè)聯(lián)合設(shè)立SPV，共同運(yùn)作PPP項目也不失為一種選擇，但對于投資規(guī)模不是很大的垃圾發(fā)電和污水處理項目這種三合一的組合可能不是佳選擇，因為這會增加社會資本三方之間的合作成本以及政府的合作成本和監(jiān)管成本。
