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【中國(guó)環(huán)保在線 名家論談】2月6日，《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》審議通過(guò)，強(qiáng)調(diào)將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管。這一方案的出臺(tái)有何重要意義？我國(guó)過(guò)去在流域生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法上存在哪些問(wèn)題？流域生態(tài)監(jiān)管“九龍治水”如何終結(jié)？對(duì)此，河海大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師王慧敏教授接受了媒體采訪。
填補(bǔ)流域生態(tài)監(jiān)管漏洞 河長(zhǎng)制打通“后一公里”
背景：2月6日，主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議，審議通過(guò)了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》(下稱《方案》)。
會(huì)議強(qiáng)調(diào)，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，要遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。
早在2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》就規(guī)定：開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，構(gòu)建各流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)涉水部門參加、多形式的流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系。
而2016年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中就有“制定按流域開展環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法試點(diǎn)方案”一項(xiàng)。
這一《方案》的出臺(tái)有何重要意義？我國(guó)過(guò)去在流域生態(tài)監(jiān)管和執(zhí)法上存在哪些問(wèn)題？
河海大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師王慧敏教授指出：我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法主要是以行政區(qū)劃為單元，容易造成地域分割，部門職責(zé)分散、交叉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，某些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域治理這方面的法律形同虛設(shè)。《方案》按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有望改變過(guò)去“多龍治水”的流域環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法體制。
王慧敏認(rèn)為，《方案》提出“按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”主要是考慮到，流域是一個(gè)以水為核心的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然、生態(tài)復(fù)合的完整系統(tǒng)；流域里的上下游、左右岸之間的內(nèi)部聯(lián)系是比較緊密的，生態(tài)的關(guān)聯(lián)性很高。“過(guò)去，我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法主要是以行政區(qū)劃為單元，這種執(zhí)法容易造成地域分割管理，部門職責(zé)分散、交叉，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)比較困難，不太容易從水或自然生態(tài)的角度出發(fā)達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)。我國(guó)有《水法》，規(guī)定實(shí)行流域和區(qū)域相結(jié)合的管理，但到底怎么去結(jié)合，實(shí)際管理中存在著錯(cuò)位、缺位或交叉的問(wèn)題，流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位缺失，職權(quán)不清晰，導(dǎo)致流域和區(qū)域兩者之間的矛盾，生態(tài)保護(hù)不能真正落到實(shí)處，某些地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域治理方面的法律形同虛設(shè)。”
在王慧敏看來(lái)，《方案》按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按照水系的自然生態(tài)規(guī)律，由傳統(tǒng)的“多龍治水”向尊重水資源的自然特性的流域管理體制轉(zhuǎn)變，促使地方從僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益大化到兼顧生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)的管理轉(zhuǎn)變，克服過(guò)去存在的諸多弊端，是我國(guó)水資源管理和生態(tài)保護(hù)的重大舉措。
目前還不知道該機(jī)構(gòu)具體會(huì)如何設(shè)置，但2016年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(福建)實(shí)施方案》，規(guī)定：“探索開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，整合省級(jí)有關(guān)部門在水環(huán)境領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，構(gòu)建流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)部門參加、多種形式的流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制。”我們或許從中可以窺見一二。
王慧敏預(yù)測(cè)，流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或?qū)?shí)行統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以流域?yàn)閱卧O(shè)置專門的、與地方不存在隸屬關(guān)系的機(jī)構(gòu)，并把相關(guān)職能統(tǒng)一規(guī)劃、重新劃分。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是可以阻斷其他利益相關(guān)部門的干預(yù)，保障環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性、有效性，缺點(diǎn)則是垂直管理，缺乏監(jiān)督。“為此，應(yīng)建立監(jiān)督機(jī)制，尤其是以公眾利益為本的公眾參與渠道，并完善相關(guān)程序細(xì)則，更多發(fā)揮環(huán)保組織的作用。”王慧敏指出。
王慧敏表示，要按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，中央和地方層面也要做相應(yīng)配套安排。
王慧敏介紹，此前在我國(guó)的部分流域，實(shí)際上已經(jīng)初步開展了以流域?yàn)閱卧沫h(huán)境監(jiān)管實(shí)踐。比如，為保護(hù)塔里木河，新疆維吾爾自治區(qū) 人大常委會(huì)通過(guò)了《塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定：流域內(nèi)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理。自治區(qū)人民政府成立塔河流域水利委員會(huì)和塔河流域管理局，對(duì)塔河流域水資源實(shí)施統(tǒng)一管理。“當(dāng)然，這個(gè)例子具有特殊性，主要是因?yàn)樗锬竞恿饔蛏鷳B(tài)脆弱。另外，甘肅省在石羊河、黑河流域都建立了相應(yīng)的管理制度，原因也是這些流域生態(tài)非常脆弱，不得不加以保護(hù)，實(shí)行流域統(tǒng)一管理。”
然而，王慧敏指出，區(qū)域和流域相結(jié)合、區(qū)域服從于流域的原則在流域環(huán)境管理與生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐中并未取得明顯成效，原因就是缺乏完善的行政執(zhí)法管理體制，沒有擺脫“多龍治水”和條塊分割問(wèn)題，因?yàn)?ldquo;只是一個(gè)片區(qū)、一個(gè)點(diǎn)上去做，盡管措施上可能暫時(shí)有效，但往往多屬局部性、應(yīng)急性的，缺乏整體性和長(zhǎng)效性”。這次中央出臺(tái)《方案》有望推動(dòng)我國(guó)在更大范圍、更多流域開展統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)管與執(zhí)法。
王慧敏還介紹，國(guó)外在這方面有不少成功經(jīng)驗(yàn)。例如，美國(guó)田納西河流域設(shè)立了田納西流域管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)包括防洪、環(huán)保、發(fā)電、灌溉、航運(yùn)、旅游等功能。澳大利亞的墨累-達(dá)令河流域也形成了聯(lián)邦-州-地方三級(jí)統(tǒng)一的管理體制，設(shè)有部級(jí)理事會(huì)、流域委員會(huì)和社區(qū)咨詢委員會(huì)，且在全過(guò)程特別注重公眾參與。
王慧敏認(rèn)為，《方案》的出臺(tái)對(duì)于對(duì)新安江等流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)也有積極意義。她指出，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)是指在流域內(nèi)對(duì)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域給予實(shí)物上的補(bǔ)償與政策上的優(yōu)惠，主要由流域生態(tài)保護(hù)凈受益區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)致力于生態(tài)保護(hù)各方面投入進(jìn)行分擔(dān)。但是，跨省流域生態(tài)補(bǔ)償涉及上下游，范圍廣，利益多元多層次，不同區(qū)域之間協(xié)商難度大，在補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式及移民安置、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面都存在諸多矛盾，難以建立完善長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。
“生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)辦法，但要落實(shí)非常困難，面臨各地區(qū)、各部門的扯皮。《方案》提出設(shè)置流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有利于規(guī)避條塊分割和利益牽扯問(wèn)題，強(qiáng)制理順了流域上下游各省之間生態(tài)環(huán)保關(guān)系，可以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的開展。”
近兩年我國(guó)在積極推行河長(zhǎng)制，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，規(guī)定：“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任……各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。”未來(lái)按流域設(shè)置的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)制如何協(xié)調(diào)？
王慧敏指出，河長(zhǎng)制作為一種行政強(qiáng)制做法，其好處是有了責(zé)任人，原來(lái)有缺漏，跨部門協(xié)調(diào)比較難，但現(xiàn)在“首長(zhǎng)說(shuō)了算”，雖然表面上比較行政化，對(duì)權(quán)力高度依賴，但在短期也是“沒有辦法的辦法”，有了執(zhí)行力，這樣分段管理、考核、問(wèn)責(zé)，可以使區(qū)域內(nèi)水環(huán)境得到改善，但不一定能根治。“如果不同區(qū)域各管一段，那么分界點(diǎn)環(huán)保協(xié)調(diào)問(wèn)題解決不了，整體效果也難以顯現(xiàn)。
所以說(shuō)，按流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與河長(zhǎng)制相輔相成，一方面，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)流域的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，協(xié)調(diào)各河段河長(zhǎng)的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，提升整個(gè)流域的環(huán)境保護(hù)效率；另一方面，河長(zhǎng)制可以有效落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，解決‘后一公里’問(wèn)題，從而真正實(shí)現(xiàn)流域與區(qū)域管理有機(jī)結(jié)合。”王慧敏說(shuō)。(記者 張?zhí)m太)
原標(biāo)題：王慧敏：流域生態(tài)監(jiān)管“九龍治水”如何終結(jié)
