【中國環保在線 名家論談】近日，清華大學PPP研究中心主任、聯合國PPP中國中心代表、中國光大有限公司總經理王天義，做了題為《環保產業與PPP模式：問題與對策》的主題分享。他說“PPP理念重在分享，主要領域是公共產品、公共服務，因此在環保行業PPP將大有作為。”

 

　　“PPP理念重在分享，主要領域是公共產品、公共服務，因此在環保行業PPP將大有作為。”“PPP是一場婚姻，復雜的婚姻不可能幸福，復雜化的PPP也不可能成功。”“中國PPP，請讓理念先行，請量力而行，請簡單易行。”近日，清華大學PPP研究中心主任、聯合國PPP中國中心代表、中國光大有限公司總經理王天義，做了題為《環保產業與PPP模式：問題與對策》的主題分享。(以下內容根據王天義現場發言整理，未經本人審閱)
 

　　環境治理投資與經濟總量的關系
 

　　這里，先講一下環境治理投資與經濟總量的關系，看看中國目前的環境治理投入是不是充足，效率夠不夠高。按照經驗，當一個國家的環境治理投資占GDP的比例達2%~3%時，環境質量才可能得到明顯改善。而中國過去10多年的這一比例始終低于2%，其中更多年份低于1.5%，如果考慮到實際的投資質量和效率，這一占比還會更低。所以，中國環境治理還是要加大投入，這一方面加大了各級政府拉動投資的壓力，另一方面也給環保企業提供了巨大的投資發展機遇。

　　提到環保產業，大家都說是朝陽產業，能掙大錢。我說，你要把環保產業一分為二，一部分歸到服務業，如垃圾以及污水處理等行業，它屬于公共產品，賺不了大錢，只能追求合理的回報；另一部分可以歸到制造業，如科技研發與設備制造，它屬于私人產品，是可以掙大錢的，但風險也大。你可以提供公共產品，也可以提供私人產品，但要明白公私有別，區別對待，不可公私不分，混為一談。
 

　　垃圾發電產業的四大關鍵詞
 

　　這么多年來，垃圾發電產業的關鍵詞似乎變動不大，我今天還是老生常談四個方面：“鄰避效應(NIMBY)”、“垃圾分類”、“技術創新”與“PPP模式”。
 

　　關于鄰避效應
 

　　這個詞(NIMBY，Not In My Back Yard)翻譯得蠻有水平的，音譯加意譯。鄰避問題，它是性的，在各個國家都存在，但在中國表現得尤為強烈。為什么？原因挺復雜。解決鄰避效應，沒有靈丹妙藥，只能是開出一劑綜合配方——情、理、法。
 

　　情，要講人之常情，也要講國之實情。從人之常情來講，垃圾處理也好，廁所也好，火葬場也好，這些都被稱為“厭惡性的公共設施”，在座的各位，如果沒有其他方面的考慮，在“有”和“無”兩者之間，你肯定會毫不猶豫地選擇“無”，這就是人之常情，要給予理解并基于這種理解加以有效的引導。國之實情，中國是人口大國，也是垃圾產生和處理大國。垃圾處理的三部曲：用(能用的不燒，主要指垃圾分類)、燒(能燒的不埋，主要指垃圾焚燒處理)、埋(不能用的、不能燒的以及燒后殘余做安全填埋)，也符合中國國情。
 

　　理，要講社會公理，第二要講科學道理。作為一個公民、一個市民，配合政府做好垃圾處理，包括分類處理和焚燒處理，這是你的一份責任、一份義務。同時，我們也要向社會普及垃圾處理的科學道理，特別是對二惡因的科普知識，避免妖魔化。
 

　　法，要講行政方法，經濟方法，還要講法治的方法。解決鄰避效應，必須強調政府主導，同時要考慮讓臨近百姓得到合理的利益補償，即健康上無害，經濟上有益。例如杭州的九峰垃圾發電項目，從開始的巨大阻力，到現在的順利實施，杭州市委常委、余杭區委徐文光書記曾跟我交流，政府在解決鄰避效應時設身處地、認認真真地講好百姓的“兩權”，一是講健康權，二是講發展權，得到了民眾的理解和支持，于是出現了附近民眾冒雨遷祖墳，支持項目建設的感人場面。當然，我們正在建設法制社會，解決鄰避效應也需要法制的方法，政府要講法、守法，民眾也要講法、守法。
 

　　關于垃圾分類
 

　　垃圾分類，也是中國老大難問題，而且存在政府和民眾認識不到位、行動不到位的問題。有些城市如北京和深圳等，有沖動有行動，但效果不佳。從四個桶變成了三個桶，三個桶變成了兩個桶，兩個桶后又合到了一起。深圳機場有垃圾分類廣告，王石先生是代言人，代言詞是“垃圾不落地，深圳更美麗”。垃圾分類，應該從經濟、社會兩個層面來談它的意義。從經濟層面來說，分類做得越好，循環經濟就做得越好，垃圾焚燒效果和效率也會更好；從社會層面來說，垃圾分類體現著社會文明和公民素質的高低。機械化分類，不可能替代基于家庭和個人的精細分類，這或許技術上現在做不到、做不好，而我更愿意說，從社會角度，基于家庭和個人的垃圾分類，是“人間正道”，還是不要“投機取巧”為好。
 

　　關于技術創新
 

　　就垃圾處理而言，提升品質、提率、降低成本，都必須緊緊依靠技術創新。大家知道，現在垃圾發電電價補貼很有可能會往下調，在這種情況下靠什么維持一個合理回報？一方面希望地方政府能適度上調一下垃圾處理費，另一方面還要琢磨技術創新，把發電效率往上提，把運營成本往下降，當然處理品質不能降低。也許將來有一天，全新的技術會顛覆垃圾焚燒的現有模式，就技術創新而言，一切都有可能。
 

　　關于PPP模式
 

　　關于PPP模式，剛才發改委韓司長做了深刻的闡述，我愿意在此基礎上，與大家分享一下我對PPP的理解和主張。關于PPP，我有三句話。
 

　　，PPP的確是個好東西，但要用好并不容易。PPP作為一種理念，理解上要盡可能寬泛，因為只有理解寬泛，才能應用廣泛。PPP作為一種模式，操作上要盡可能規范，因為只有操作規范，才能行走得長遠。
 

　　第二，關于PPP應用的領域，我的理解和主張：純私人產品要交給市場；純公益產品還是要交給政府；準公共產品才應該考慮交給PPP。如果把私人產品交給PPP，那是逆市場化，不可取；如果把純公益產品交給PPP，可能是逆公益化，也不可取。PPP有它恰當的應用空間，它不是的，也不應該是的。
 

　　第三，在中國怎么做PPP？我曾經寫過三篇文章：中國PPP，請讓理念先行；中國PPP，請量力而行；中國PPP，請簡單易行。
 

　　PPP究竟是什么
 

　　什么是PPP？國內外的定義既簡單又復雜，我認為用一句話說就是：政企合作提供公共產品。它有三大要素：一是合作主體，公共部門和私營部門或政府與企業，兩個主體缺一不可；二是合作內容，即公共產品、公共服務、基礎設施；三是合作關系，一定是伙伴關系，長期穩定、平等友好，風險分擔、利益共享，分享陽光、分擔風雨。
 

　　PPP通常有三大功效：融資、提效與改革。發展中國家更看重融資功效，而發達國家則更看重效率功能，而對中國，改革功效越來越被提及和重視，因為PPP模式會逐漸轉變社會理念和政府職能。PPP有多種模式，可以說是一種合作關系、一群合作模式。這一群合作模式包括：O&M，DBO，DBOO，DBFO，BTO，BOT，BOO，TOT，ROT，BOOT，PFI(Private Finance Initiative)等等。可以說，不同國家在不同領域、不同產業有著不同的模式偏好，但這里邊“O”(運營)是必不可少的。沒有運營，談不上PPP，因此，要有運營這個概念。而EPC不是PPP，BT也不是PPP，我們要把PPP做一些規范的限定。
 

　　另外，我們講基礎設施，有經濟類和社會類兩大基礎設施。社會類基礎設施又可分公立、私立與公私合立(PPP)。而公私合立里邊又可以分為三類：企業既做設施又提供核心服務，如養老院、公廁等；企業做設施包括投資建設和維護，政府負責核心服務，如學校、醫院、監獄等；政府做設施，企業負責提供核心服務，例如體育場館等。體育設施投資太大，社會資本沒有這方面的投資沖動，比如北京奧體中心、新加坡體育場館，政府投資完之后，日常維護以及經營很不容易，可以考慮交給社會資本，因為經營維護是企業的強項。
 

　　中國現在PPP火得不得了，關于PPP的文件，平均每個月出一個，三年下來有多少個？可以說，短短三年時間中國催生了世界大的PPP市場。
 

　　“他山之石”，加新澳英日的PPP發展經驗
 

　　PPP在加拿大、新加坡、澳大利亞、英國都做得很好，他們用了幾十年的時間發展PPP。加拿大從2003年到2012年，十年做了121個PPP項目。新加坡13年做了13個，一年做一個，但是每一個都很成功。澳大利亞每年不會超過10個。作為PPP概念源產地英國到現在也就700多個。應該說現在PPP項目超過1000個的國家可能只有中國。
 

　　前段時間，我參加了國家發改委和日本公益財團法人組織了中日民商事法研討會，會上日本專家詳細介紹了日本PPP立法與應用情況。日本從1999年到現在17年做PPP，他們沿用了英國PFI的概念，實施項目的數量和合同金額呈現階段性穩步增長，截至2016年3月，累計做了527個項目，共計約5萬億日元。其項目平均規模，我算了一下，大概每個項目折合6億人民幣。韓司長講，10億以下的項目做PPP比較好。而且，日本這500多個項目的失敗率不到1%，可謂成功率極高，原因值得我們研究、學習和借鑒，包括良好的頂層設計、中央與地方的合理分工、搭建官民溝通平臺、加強官民能力建設、量力而行、循序漸進等。
 

　　在日本，主要是地方政府做PPP，并且地方政府具有完全自主權。在日本PPP用得多是BTO模式(建設-移交-運營)，而不是BOT/BOO模式。我國用得多的是BOT，企業出資建設運營，期滿之后把設施無償還給政府；而BTO，是企業投資建設好之后，先把設施所有權還給政府，之后再按照特許經營協議去運營。為什么？因為對重要的敏感的基礎設施，政府當然希望能時間把所有權拿回來，這可以理解。再者，如果這個設施放在企業手里，它每年要交設施稅，企業也覺得不劃算。大家可能要問抵押貸款怎么辦？因為在日本不需要設施抵押，靠政府與企業之間的特許經營協議，銀行就可以放貸。這就是日本，它70%多的PPP項目用的都是BTO模式。
 

　　日本PPP模式應用領域很廣，橫跨53個領域，其特點是在社會基礎設施領域遠多于基礎經濟設施領域。因為，在日本經濟類基礎設施建得差不多了，而在教育、文化、健康、環境等社會類基礎設施領域還有不斷增長和提升的需求。清華大學PPP研究中心正在組織專家把日本PPP的經驗用一本書的形式介紹到中國來。
 

　　再回到垃圾發電項目。我想給大家簡單介紹一下新加坡的經驗。新加坡用的是DBOO或者DBFO而不是BOT，因為前者產權關系更為清晰。新加坡生活垃圾焚燒發電項目的主要邊界條件。核心內容包括：投標時主要報三個指標，噸垃圾資金成本、噸垃圾固定運營維護成本和噸垃圾變動運營維護成本；發電收入的98%被政府拿走，所以企業發電效率達不到要求時要被罰款；調價機制中有獎有罰，有精細化的隨CPI變動調整；經營到期后實行有償處置，包括繼續續約，有償收購，有償拆除等。
 

　　中國PPP，請讓理念先行、量力而行、簡單易行
 

　　后，中國的PPP到底怎么做？大家可以看看我發在《財經》等雜志的這三篇文章：《中國PPP，請讓理念先行》《中國PPP，請量力而行》《中國PPP，請簡單易行》。
 

　　中國PPP，請讓理念先行
 

　　今年諾貝爾經濟學獎的兩位得主，一位是哈佛大學的哈特教授，一個MIT的霍姆斯特朗教授。他們為什么得諾貝爾獎？是因為契約理論。契約理論與PPP模式有密切的關系，無論是霍姆斯特朗的完全契約理論還是哈特的不完全契約理論，都非常適合PPP模式的研究與應用。
 

　　PPP模式核心的理念是什么？我認為有兩點，是合理回報，第二是契約精神。其他如利益分享、風險分擔等都是為這兩個理念做支撐的。為什么是合理回報呢？因為回報低了，企業不干；回報高了，政府不干，民眾也不干。只有合理回報，才能是博弈后達成的共識。合理回報應具有長期性、穩定性、激勵性、約束性、可調性與全體性。PPP在執行當中要有剛性的一面，要講契約精神；但PPP模式執行中還要有柔性的一面，要講可調性，因為它是一個不完全契約。如果PPP項目協議二、三十年一成不變，政府會覺得挺可怕，企業會覺得靠不住，因為在二、三十年內，無論是科技進步還是城市管理，有太多不可預知的可能。因此，不完全契約理論更符合PPP模式，在崇尚契約精神的前提下處理好“不變”與“變”的關系，可能是PPP應用中的必修課。還有全體性，合理回報要善始善終，從開始的咨詢、EPC、融資到后的退出以及資產轉讓，任何一個環節和任何一個主體都不允許形成暴利。例如，垃圾焚燒、污水處理項目，在資產轉讓中應該明確兩點：一是轉讓要經當地政府同意，二是你賣多少錢當地政府有權干預，否則你賣太高的價錢，既違反了合理回報理念，也加大了接盤者的經營負擔，到頭來還是要由政府和民眾買單，這是不可以的。
 

　　中國PPP，請量力而行
 

　　面對國內短時間內如此大規模、爆發式的PPP需求，我們的政府與企業在能力上都準備好了嗎？如果能力駕馭不了需求，就是力不從心，其后果有二：一是項目滿天飛就是落不了地；二是匆忙“硬著陸”、倉促“辦婚禮”，為未來婚姻埋下隱患和危機。因此，借鑒發達國家的成功經驗，中國PPP還是要量力而行，要從政企兩個主體同時加強能力建設，增強能力自信。從政府層面，要著重提高項目識別能力、模式設計能力、財政支付能力、伙伴選擇能力以及過程監管能力。從企業層面，則需要不斷提升投資與融資能力、技術與管理能力以及必要的定力。一方面，PPP企業二、三十年與政府合作，并在政府監管下向社會提供相對穩定也相對單調甚至簡單重復的公共產品或服務，需要克服“疲倦感”與“乏味感”；另一方面，PPP企業必須克服追求自身利益大化的本能沖動，把合理回報作為企業始終堅守的經營理念和價值追求。
 

　　中國PPP，請簡單易行
 

　　后，中國PPP，要簡單易行。立法規制簡單一點，投融資模式簡單一點，過程管理簡單一點。道理也很簡單，因為地方政府面臨的是現實問題，解決的是實際問題，而地方政府解決實際問題的慣常思路是復雜問題簡單化而不是相反，強調有效性。PPP模式如果設計操作的過于復雜就會“嚇跑”地方政府，挫傷他們的耐心與熱情，其結果要么知難而退，要么另辟蹊徑。其實，現實生活中，無論是技術創新還是社會管理，有效加簡單始終是人類的追求?，F在學術界、咨詢培訓界和金融界等都有把PPP復雜化的本能推動，但請記住黃奇帆市長的一句刺耳的話，“把金融搞得很復雜的人都是騙子”。PPP界流行一種說法，PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去，維持婚姻的美滿不容易，但并不復雜。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜與妥協，婚姻就成功了另一半。復雜化的婚姻不太可能美滿，復雜化的PPP也不太容易成功。所以中國PPP，還是要簡單易行，大道在前，大道至簡!謝謝大家!
 

　　互動環節——
 

　　1、提問：我來自南京萬德思環保，王總的演講非常精彩，剛才您提到PPP要做得好，關鍵在于不管哪種形式都一定要有個“O”(運營)段，如果想“O”得好，除了您講的技術創新，還需要有商業模式創新的支持。在商業模式創新方面，不知道您有沒有一些好的經驗，或者說我們應該朝哪些方面學習、借鑒？
 

　　王天義：光大做了一兩百個環保PPP項目，但我們在融資模式、商務模式上卻比較簡單，主要靠自有資金加銀行貸款，包括世界銀行、亞發行、國家開發銀行等的長期低息貸款，我們沒有做非常復雜的商業模式和投融資模式的設計。國內的PPP模式有股權投資，有債權投資，股權投資當中，我主張一定要有運營方，而且要成為重要股東，好成為控股股東，這樣即便其它股權投資者將來退出，項目運營也不至于受太大的影響，這是政府所希望和要求的。
 

　　2、提問：從南京到三亞，我們公司在化解鄰避效應方面做了一些努力。關于工廠花園化方面的做法，能否給我們一些指導意見？
 

　　王天義：光大有60多個垃圾發電項目，我們努力把每一個項目都做成花園式的工廠，而且我們每新建一個垃圾發電廠，花園效果都要要求比原來的更好。其實，我們現在在花園效果基礎上，正在實施更高的追求，那就是爭取按小時向社會公開披露煙氣在線監測指標小時均值和滲濾液出水指標小時檢測值等。這富有挑戰性，光大愿意在這方面做出努力，也希望跟大家一起努力，為中國環保事業以及破解鄰避效應做出積極貢獻。
 

　　原標題：王天義：復雜化的婚姻不可能幸福，復雜化的PPP也不容易成功