【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》近日正式印發(fā)落地。在眾多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革作為我國(guó)生態(tài)文明制度的一項(xiàng)重大改革，是三年來(lái)全面深化改革在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行的新探索。
　　　　
　　以“保發(fā)展”為名，行地方干預(yù)之實(shí)，一直是環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的突出問(wèn)題。打破環(huán)保工作中地方干預(yù)“痼疾”，關(guān)鍵是理順環(huán)保系統(tǒng)省市縣三級(jí)關(guān)系，理順環(huán)保部門(mén)與所屬地黨委政府之間責(zé)任關(guān)系。
　　
　　2016年9月，《關(guān)于省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式公布。縣級(jí)環(huán)保局將不再由縣政府管理，改由市級(jí)環(huán)保部門(mén)直管。未來(lái)，省級(jí)環(huán)保部門(mén)將聚焦在對(duì)市縣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)考核和環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)督檢查，市縣環(huán)保部門(mén)聚焦屬地環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測(cè)。
　　
　　作為實(shí)施省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革的路線圖，《意見(jiàn)》提出五方面的措施：確保市縣政府履責(zé)：強(qiáng)化責(zé)任分解落實(shí)；強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)制；強(qiáng)化市級(jí)對(duì)縣級(jí)環(huán)保工作的綜合統(tǒng)籌；強(qiáng)化工作支持與協(xié)作聯(lián)動(dòng)；強(qiáng)化監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享。
　　
　　具體來(lái)看，省級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)全省（自治區(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；市級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)全市區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；縣級(jí)環(huán)保部門(mén)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門(mén)。
　　
　　而“與一般的、單項(xiàng)的、單純的制度改革不同，垂改是‘底盤(pán)性’的制度改革。”參與了《指導(dǎo)意見(jiàn)》調(diào)研、起草全過(guò)程的環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤日前指出，垂直管理要?jiǎng)芋w制、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)人員，是對(duì)地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項(xiàng)根本性改革，是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度。垂直改革涉及上收監(jiān)測(cè)事權(quán)，執(zhí)法權(quán)以及人事任命權(quán)等等，但并沒(méi)有改變地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的這項(xiàng)根本制度。
　　
　　在吳舜澤看來(lái)，實(shí)施垂改，調(diào)整機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系是手段，重構(gòu)條塊關(guān)系是方向，落實(shí)各方責(zé)任是主線，推動(dòng)發(fā)展和保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)是落腳點(diǎn)，“尤其要摒棄垂改后地方環(huán)保主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或上交到上級(jí)政府的錯(cuò)誤觀點(diǎn)”。
　　
　　“從前，市縣環(huán)保局與監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法等部門(mén)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。垂改后，可能會(huì)變?yōu)樾值荜P(guān)系，甚至上下級(jí)關(guān)系發(fā)生顛倒。這也是市縣環(huán)保局所擔(dān)心的。”吳舜澤指出。根據(jù)《意見(jiàn)》，省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)考核和市縣兩級(jí)環(huán)境履責(zé)情況的環(huán)境監(jiān)察責(zé)任，市級(jí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境執(zhí)法責(zé)任。
　　
　　有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)施垂改后，地方環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任將轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級(jí)政府。顯然，“垂改不是改變或者弱化地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，而是要強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任。”吳舜澤說(shuō)，強(qiáng)化地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任主要是加強(qiáng)監(jiān)督檢查來(lái)強(qiáng)化這一責(zé)任，并通過(guò)條上的垂改來(lái)倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。
　　
　　“垂改是要強(qiáng)化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，尤其要通過(guò)條上的垂改來(lái)倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)、落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)——這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他改革的一個(gè)明顯不同。”吳舜澤強(qiáng)調(diào)。
　　
　　通過(guò)垂改倒逼實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的辦法是上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)。通過(guò)建立環(huán)境監(jiān)察專(zhuān)員制度，開(kāi)展環(huán)保督察巡視，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保履責(zé)情況的監(jiān)督檢查。對(duì)于環(huán)境監(jiān)察，則是將日常駐點(diǎn)督查和定期督查巡視相結(jié)合。建立健全獨(dú)立、專(zhuān)司督政的環(huán)境監(jiān)察體系。
　　
　　此外，根據(jù)對(duì)垂直管理制度改革的政策影響評(píng)估，垂改可以調(diào)動(dòng)條塊兩個(gè)方面的積極性；可以促進(jìn)地方黨委和政府履行環(huán)境質(zhì)量改善主體責(zé)任；可以分級(jí)厘清事權(quán)，促進(jìn)縱向有序、橫向協(xié)調(diào)，提高公共管理效率；可以統(tǒng)一執(zhí)法主體，提高執(zhí)法效率，避免多頭執(zhí)法，減少企業(yè)成本；可以回應(yīng)廣大人民群眾扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量的熱切期盼；可以形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系；可以傳遞改革信號(hào)，增加社會(huì)信心，加強(qiáng)公眾參與，促進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
　　
　　目前，河北、上海、福建、河南、貴州、青海等12個(gè)省（市）以黨委或政府名義提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，開(kāi)展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作。“環(huán)境保護(hù)部、中央編辦將從東中西部區(qū)域統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問(wèn)題類(lèi)型等方面考慮，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份，成熟一個(gè)、備案一個(gè)、啟動(dòng)一個(gè)，力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全國(guó)省以下環(huán)保部門(mén)將按照新制度運(yùn)行。”