【中國環保在線 行業動態】中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。在眾多業內人士看來，作為環境治理的“底盤性”制度改革，省以下環保機構的垂直管理制度改革是生態文明體制改革的關鍵環節。
　　　　
　　針對日益突出的環境污染防治問題，地方環境部門在執法、監管方面的權力將更加明晰。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）。
　　
　　據公開資料，指導意見強化了地方政府部門的環境保護責任。其中要求，省級環保部門對全省（自治區、直轄市）環境保護工作實施統一監督管理，在全省（自治區、直轄市）范圍內統一規劃建設環境監測網絡。市級環保部門對全市區域范圍內環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法。縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權范圍內承擔部分環境保護許可具體工作。
　　
　　針對試點省份，指導意見要求，進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。在時間進度上，指導意見要求試點省份因地制宜，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環保部、中央編辦對試點工作進行總結評估，提出配套政策和工作安排建議后進一步全面推開改革工作。
　　
　　圍繞“4個突出問題”
　　
　　現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環境監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象大量存在。為此，在十八屆五中全會上，將其概括為“4個突出問題”：
　　
　　“一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。”“這是為什么實施垂改的主要背景。《意見》始終堅持以‘4個突出問題’為導向，整體架構也圍繞如何解決突出問題來展開。”環境保護部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤指出。
　　
　　以如何解決地方保護主義對環境監測執法的干預為例，《意見》主要從三個層面破解：一是體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。二是保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。三是領導干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳（局）主管。
　　
　　在吳舜澤看來，《意見》對環保機構、環境監測監察、環境執法等不同領域，省市縣不同層級實施了有上有下、有收有留的差別化安排。“例如，市級環境監測機構主要負責生態環境質量監測評價，上收到省級，防止生態環境質量監測數據干擾；縣級環境監測機構主要負責執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，留在屬地配合環境執法隊伍，提高環境執法效能。”
　　
　　“這一系統設計，回應了地方訴求，兼顧了現實情況，具有較好的可操作性。”吳舜澤評價道。
　　
　　動體制、動機構、動人員
　　
　　更為值得注意的是，《意見》從三個層面破解地方保護主義對環境監測執法的干預：體制上，省級環保部門直接管理市級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效；市級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使環境執法權。保障上，駐市級環境監測機構的人財物管理在省級，縣級環保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環保分局領導班子由市級環保局直接管理，市級環保局領導班子由省級環保廳（局）主管。
　　
　　“垂改是‘底盤性’的制度改革。”吳舜澤說，與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革。同時，垂改也涉及監測、監察、執法、許可等制度的重構，牽一發而動全身。
　　
　　在一些地方，基層環保隊伍在能力建設上存在諸多不足，甚至經費、著裝、編制等都得不到保障。某媒體此前在貴州采訪時，環保執法人員著裝不規范，形象有悖于一支執法“正規軍”。“全國有100多個縣級環保局是事業局，100多個縣級環保局是合署局，名不正言不順導致很多尷尬。”吳舜澤透露。
　　
　　《意見》提出，要統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，不斷提高專業水平，將環境執法機構列入政府的執法部門序列，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，明確環境執法人員統一著裝，增強環境執法性。
　　
　　“目前還是事業性質、使用事業編制的縣環保局將逐步轉化為行政單位。”吳舜澤說，規范性文件將出臺，推進環境監測監察執法能力標準化建設。實行環境監測與執法測管協同，配備環境執法調查取證、移動執法等裝備，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。建立運行大數據平臺，提高信息化水平和共享水平。
　　
　　并非轉移地方環保的主體責任
　　
　　“從前，市縣環保局與監測、監察、執法等部門之間是領導與被領導關系。垂改后，可能會變為兄弟關系，甚至上下級關系發生顛倒。這也是市縣環保局所擔心的。”吳舜澤介紹說。根據《意見》，省級環保部門統一承擔生態環境質量監測評價考核和市縣兩級環境履責情況的環境監察責任，市級承擔轄區內環境執法責任。
　　
　　與此同時，《意見》還將環境執法機構列入政府的執法部門序列。“目前，我國有182個地方環保局是行政局，還有一百多個是事業局，并非行政局。”吳舜澤說。垂直改革并不是要將地方環境保護的主體責任轉移到環保系統或者上交到上級政府。
　　
　　“相反，要強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任，并通過加強監督檢查來強化這一責任，通過垂改來倒逼地方政府履責，制度化、機制化、長效化地推動落實發展和保護黨政同責、一崗雙責。這是環保垂直管理制度改革與其他系統垂直管理制度改革的一個明顯不同。”吳舜澤說。
　　
　　通過垂改倒逼實現黨政同責、一崗雙責的辦法是上收生態環境質量監測事權。通過建立環境監察專員制度，開展環保督察巡視，加強對環保履責情況的監督檢查。對于環境監察，則是將日常駐點督查和定期督查巡視相結合。建立健全獨立、專司督政的環境監察體系。
　　
　　目前，共有河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海12個省份提出了改革試點申請，終試點省份將由環保部和中央編辦確定。據介紹，垂直管理制度的改革工作將力爭在2018年6月底前基本完成。
　　
　　（參考資料：經濟參考報、光明日報、人民日報、南方周末）