我國天然氣管道體制改革的現(xiàn)實選擇 石油和天然氣管道是石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。我國天然氣管道建設發(fā)展總體上起步較晚，條真正意義上的長輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產(chǎn)。短短十多年的時間，天然氣長輸管道總里程已達近6萬公里，初步形成了橫跨東西、縱貫南北、連通境外的供氣網(wǎng)絡，有力地保障了我國天然氣工業(yè)的快速發(fā)展，促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 一、天然氣管道與原油成品油管道有所區(qū)別 　　 　　石油和天然氣管道是石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。一般來說，原油和成品油由于密度較大，可以選擇采用管道、鐵路、公路和水路等多種方式運輸，運輸成本差別不是很大，相互之間存在著一定的競爭關(guān)系。原油管道一般是在特定油田與煉廠之間點對點地輸送特定品種的原油，成品油管道需要從煉廠向油庫順序輸送不同品種和標號的油品，原油和成品油的成分和性質(zhì)差異很大，不同來源的原油和成品油很難混合運輸，而且原油和成品油管道在更大意義上屬于生產(chǎn)設施的一部分，其輸送能力一般都與油田和煉廠的生產(chǎn)能力相互匹配。天然氣由于密度低，采用其他方式運輸?shù)某杀具h高于管道運輸。同時，由于天然氣的成分和物理性質(zhì)大體一致，不同氣源可進入同一管道進行輸送，輸氣管道可以互聯(lián)互通，提供公共服務。天然氣管道下游用戶眾多，其自然壟斷的屬性十分明顯。 　　 　　根據(jù)許多國家對油氣管道監(jiān)管的實踐，對原油和成品油管道除項目審核、制定標準規(guī)范和安全環(huán)保等一般性監(jiān)管外，并沒有其他特殊的監(jiān)管要求，而對天然氣管道的監(jiān)管則相對嚴格，一般都設有專門的監(jiān)管機構(gòu)并負責制定天然氣管輸價格。因此，我國油氣管道體制改革應主要考慮天然氣管道體制改革問題。 　　 　　二、我國天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀和主要特征 　　 　　（一）我國天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀 　　 　　我國條油氣長輸管道是1959年1月建成投產(chǎn)的“新疆克拉瑪依-獨山子”原油管道。經(jīng)過50多年的發(fā)展特別是近十多年的快速發(fā)展，截至2014年底，我國境內(nèi)建成油氣長輸管道（不包括LPG管道）總里程達到10.53萬公里（是2005年的2.36倍），包括原油長輸管道約2.53萬公里，其中中石油、中石化分別為1.81萬公里和0.72萬公里；成品油長輸管道約2.12萬公里，其中中石油、中石化、中海油分別為1萬公里、1.08萬公里和300公里；天然氣長輸管道5.87萬公里，其中中石油、中石化、中海油分別為5.08萬公里、0.72萬公里和700公里。初步形成了“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運送格局。 　　 　　我國天然氣管道建設發(fā)展總體上起步較晚，條真正意義上的長輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產(chǎn)。2004年西氣東輸管道建成投產(chǎn)以來，平均每年新增天然氣長輸管道里程達到4000公里以上，我國天然氣工業(yè)發(fā)展跨入了一個新時代。與此同時，我國的天然氣產(chǎn)量從2004年的415億立方米增長到2014年的1329億立方米，年均增長12%。短短十多年的時間，天然氣長輸管道總里程已達近6萬公里，初步形成了以西氣東輸（一線、二線全部投產(chǎn)，三線部分投產(chǎn)）、陜京線（一線、二線、三線）、川氣東送、中貴線、中緬線等天然氣管道主干線為骨架，其他聯(lián)絡線、省管網(wǎng)為補充的橫跨東西、縱貫南北、連通境外的供氣網(wǎng)絡，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過2000億立方米/年，有力地保障了我國天然氣工業(yè)的快速發(fā)展，促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 　　 　　（二）我國天然氣行業(yè)的主要特征 　　 　　1、天然氣生產(chǎn)供應商較少，高度集中在三大國有石油公司。由于歷史原因，我國天然氣上游勘探開發(fā)和中游輸配環(huán)節(jié)高度集中在中石油、中石化和中海油三大國有石油公司手中。三大公司國內(nèi)天然氣產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的95%以上，進口的天然氣約占全國總進口量的80%以上，供應量占國內(nèi)天然氣*的90%左右。其中中石油的天然氣產(chǎn)量和管道里程分別占到全國的75.5%和86.5%。 　　 　　2、主干管道與長約合同一一對應。目前，國內(nèi)天然氣管道，特別是西部主干管網(wǎng)管輸能力均與長約合同一一對應。其中：土庫曼300億立方米天然氣合同對應的是中亞A/B線和西氣東輸二線管道；中烏100億立方米和中土100億立方米天然氣合同對應的是中亞C線及西氣東輸三線；中俄東線380億立方米天然氣合同對應的是即將建設的中俄東線境內(nèi)管道。這些天然氣管道均是在雙邊政府協(xié)議下的戰(zhàn)略合作項目，是與特定“戰(zhàn)略長約合同”綁定修建的，相關(guān)公司履約需要管道和相關(guān)設施作為有效保障。 　　 　　3、天然氣管道的第三方需求數(shù)量規(guī)模十分有限。天然氣管道的第三方需求主要來自于民營企業(yè)的非常規(guī)天然氣生產(chǎn)，以及三大石油公司互相之間的路由需求，但數(shù)量十分有限。2014年，我國煤層氣、頁巖氣、煤制氣的產(chǎn)量僅為37億立方米、13億立方米和8億立方米，三者合計僅占天然氣總產(chǎn)量的4.4%，而且其中大部分歸屬三大石油公司。預計未來一個時期非常規(guī)天然氣增量仍較為有限，根據(jù)*《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，2020年非常規(guī)天然氣的產(chǎn)量目標是，頁巖氣產(chǎn)量超過300億立方米、煤層氣產(chǎn)量達到300億立方米，其中大部分仍將由三大石油公司完成。 　　 　　4、國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增長空間有限，國內(nèi)消費將更多地依賴國外資源。2014年我國天然氣表觀消費量1855億立方米，產(chǎn)量1345億立方米，對外依存度達到32.2%。根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，到2020年天然氣消費量在一次能源消費中的比重要從目前的6%提高到10%以上，屆時消費量將達到3600億立方米，在我國天然氣產(chǎn)量增量有限的情況下，天然氣對外依存度將超過40%，并將長期保持較高的對外依存度。在這方面我國與天然氣資源豐富的美國、俄羅斯以及荷蘭、英國等歐洲國家是不一樣的。 （三）我國天然氣及管道發(fā)展存在的主要問題 　　 　　一是天然氣管道建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的監(jiān)管。國家在天然氣管道建設方面缺乏統(tǒng)一的整體規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的壓力等級和氣質(zhì)標準等技術(shù)標準和規(guī)范，不利于實現(xiàn)骨干管網(wǎng)的整體優(yōu)化和互聯(lián)互通。同時，由于政府監(jiān)管體制和法律法規(guī)建設相對滯后，沒有形成對天然氣管網(wǎng)投資建設、運營管理和管輸價格等方面的一整套監(jiān)管規(guī)則，尚不適應油氣管網(wǎng)市場化運行的要求。*和地方，不同職能部門都在實施監(jiān)管，存在監(jiān)管不夠協(xié)調(diào)和專業(yè)化監(jiān)管力量不足等問題。地方管道、城市燃氣等監(jiān)管體制尚待理順。 　　 　　二是天然氣儲氣調(diào)峰等配套設施嚴重不足，直接影響天然氣的安全穩(wěn)定供應。我國天然氣工業(yè)和管道產(chǎn)業(yè)仍處于快速發(fā)展的初期階段，盡管我國天然氣骨干管網(wǎng)建設已初具規(guī)模，但與發(fā)達國家相比仍有較大差距，如天然氣管道干線總里程僅為美國的1/8、俄羅斯的1/4，干線管道密度僅為美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。特別是我國儲氣庫建設滯后，造成調(diào)峰儲備能力嚴重不足，直接影響著天然氣的安全穩(wěn)定供應。歐美發(fā)達國家的天然氣調(diào)峰儲備能力一般相當于消費量的20%以上，而我國目前儲氣庫有效工作氣量低于50億立方米，不到消費量的3%。 　　 　　三是天然氣價格尚未理順，市場化配置程度仍然較低。工業(yè)用戶和城鎮(zhèn)居民用戶氣價關(guān)系不順形成交叉補貼，進口天然氣價格倒掛，缺乏有效解決季節(jié)性調(diào)峰的價格機制等。價格機制不順對天然氣的生產(chǎn)、消費和利用，特別是天然氣清潔化替代帶來較大的不確定性，使天然氣發(fā)展面臨諸多矛盾。當前我國已經(jīng)形成長輸主干管網(wǎng)、省級管網(wǎng)和城市配送管網(wǎng)等不同層次的天然氣管網(wǎng)體系，相互之間的成本收益差別較大，存在不合理的價值關(guān)系。城市燃氣終端配送和銷售環(huán)節(jié)缺少有效的市場競爭。此外，我國天然氣管道建設在征地用地等方面也面臨很大困難，管道建設過程中的阻工等現(xiàn)象非常普遍。 　　 　　三、我國天然氣管道體制改革思路和建議 　　 　　（一）我國天然氣管道體制改革的思路 　　 　　我國天然氣管道體制改革必須服從天然氣發(fā)展戰(zhàn)略，有利于天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；必須從我國實際出發(fā)，有利于解決其發(fā)展中的突出矛盾和問題。我國天然氣管道體制改革的核心在于解決天然氣管道使用的排他性問題，實現(xiàn)第三方公平準入，即通過加強政府監(jiān)管，在確定合理管輸價格的基礎(chǔ)上實現(xiàn)向第三方無歧視公平開放，體現(xiàn)天然氣管道的公用性，并形成有效的市場競爭。 　　 　　我國天然氣管道體制改革的總體思路應當是“網(wǎng)銷分離、公平開放、適度競爭、有效監(jiān)管”。“網(wǎng)銷分離”，即將幾大國家控股石油公司的天然氣管道輸送業(yè)務與銷售業(yè)務分離，成立具有獨立法人地位、完善法人治理結(jié)構(gòu)的天然氣管道公司。可通過吸收社會資本實現(xiàn)投資主體多元化。“公平開放”，即國有石油公司控股的天然氣管道公司既為母公司和關(guān)聯(lián)公司提供服務，也向第三方無歧視公平開放。“適度競爭”，鼓勵國家控股的石油公司之間在管道運輸市場有序競爭，也鼓勵社會資本參與合作建設或獨立建設天然氣管道，并作為獨立的法人公司運作，平等參與市場競爭。“有效監(jiān)管”，即政府對天然氣管道企業(yè)資格認證審定、技術(shù)標準規(guī)范、管道建設運營管理和管輸價格等實施有效監(jiān)管。 　　 　　綜合各方面的意見建議，當前關(guān)于我國天然氣管道體制改革的方案選擇主要有以下兩種： 　　 　　種是高度集中的模式。即剝離和整合幾大國家控股石油公司的天然氣管道業(yè)務和資產(chǎn)，組建一家國家天然氣管網(wǎng)公司，形成天然氣管道全國一個主體。 　　 　　這一模式雖然可以有效實現(xiàn)網(wǎng)銷分離和公平開放，但由于會形成新的“自然壟斷 行政壟斷”，事實上強化了其排他性，與破除壟斷的初衷相悖，可能會損害上游供應商和下游用戶的利益，不利于形成市場競爭，不利于天然氣行業(yè)健康發(fā)展。在天然氣管輸價格由政府確定、盈利能力較為有限的情況下，國家天然氣管網(wǎng)公司由于不具備幾大石油公司的上下游一體化優(yōu)勢和承擔風險的能力，難以滿足未來天然氣管網(wǎng)大規(guī)模投資建設的需要。在不掌控資源和市場的情況下，國家天然氣管網(wǎng)公司也難以承擔巨大的調(diào)峰和經(jīng)營壓力。根據(jù)經(jīng)驗，獨立的天然氣管網(wǎng)公司一般都是在管輸容量被用戶全部預購完畢的前提下才會開始管道建設，而在我國目前所處的天然氣快速發(fā)展的初期階段，管道超前建設是天然氣行業(yè)健康發(fā)展的重要保障，這在生產(chǎn)、運輸、銷售*獨立的情況下是難以做到的。而且，成立獨立的國家天然氣管網(wǎng)公司也會削弱我國履行政府協(xié)議下天然氣“戰(zhàn)略長約合同”的能力。 　　 　　第二種是適度競爭的模式。即形成2-3家公司為主導，多家公司平等參與競爭的天然氣管輸市場格局。這是我們建議采取的模式，也是符合我們提出的天然氣管道體制改革總體思路的模式。這一模式比較符合我國天然氣和管道產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實際，不僅能夠繼續(xù)發(fā)揮我國天然氣行業(yè)上中下游一體化的優(yōu)勢，也有利于天然氣行業(yè)和天然氣管道產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。 　　 　　（二）我國天然氣管道體制改革配套政策措施建議 　　 　　1、切實加強政府對天然氣長輸管道建設的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一核準，確保天然氣長輸管道的完整性、公平性、公益性，實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益大化。 　　 　　2、鼓勵社會各類資本積極參與天然氣管道、儲氣庫等基礎(chǔ)設施建設，實現(xiàn)投資主體多元化和“誰投資、誰管理、誰受益”。 　　 　　3、建設天然氣管輸容量市場交易機制，允許富余管輸能力和第三方用戶持有的管輸容量進入市場交易。 　　 　　4、進一步完善天然氣價格形成機制，理順進口氣與國產(chǎn)氣、工商業(yè)用氣與居民用氣的價格關(guān)系，推行峰谷價格、可中斷用戶價格等；堅持和完善與油價掛鉤機制，探索形成天然氣與石油以及煤炭等替代能源之間的合理比價關(guān)系，避免出現(xiàn)逆替代；推進天然氣現(xiàn)貨和期貨市場建設，逐步實現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)和形成價格。 　　 　　5、促進增加天然氣生產(chǎn)和供應，繼續(xù)執(zhí)行頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)氣的補貼政策，出臺支持致密氣開發(fā)的政策。 　　 　　6、加強政府監(jiān)管，實行天然氣管輸價格由政府制定；將省級管網(wǎng)、城市配送管網(wǎng)和城市燃氣等納入政府統(tǒng)一監(jiān)管范圍，確保天然氣業(yè)務各環(huán)節(jié)之間的合理價值關(guān)系。 　　 　　7、完善天然氣政策法規(guī)，制定《天然氣監(jiān)管條例》和一系列標準和規(guī)范，使政府監(jiān)管有法可依、執(zhí)法有據(jù)。